Las medidas económicas para disminuir los impactos de una la pandemia pertenecen a un grupo poco ensayado de políticas públicas. El gobierno peruano ha mostrado claros esfuerzos en hacer frente a la crisis con una serie de políticas que cubren los principales aspectos para hacer frente a la emergencia de Covid-19. 

Así, entre las acciones emprendidas por el gobierno se encuentra el aumento del gasto fiscal, estímulos económicos a empresas para evitar que estas caigan en impago o retraso (default o morosidad) de sus obligaciones financieras y mantengan su personal fuera del desempleo. Además se propuso medidas de índole macroeconómica como la mantención de tasas de interés doméstica a niveles bajos y estables. Finalmente, una de las medidas que toma especial relevancia en un país como el Perú -en que 20.5% de los miembros del hogar viven con menos de 344 nuevos soles (cifras del INEI para 2018) y 43.9% de hogares eran considerados ‘pobres vulnerables’  de acuerdo a cálculos del 2014 (Herrera y Cozzubo, 2014)- son las transferencias o subsidios monetarios.

El primer objetivo de la asignación de transferencias monetarias, más conocidas como bonos, ha sido paliar el shock en los ingresos familiares originado por el Estado de Emergencia.

Este artículo propone diseñar el Bono Universal como una transferencia económica de amplia base.

No obstante, desde un punto de vista técnico, el segundo objetivo de las transferencias monetarias debe ser mantener el dinamismo económico brindando recursos monetarios que permitan una demanda agregada robusta. Dicho de otro modo, las transferencias deben tener una cobertura suficiente de hogares para que sus beneficiarios puedan mantener su nivel de  consumo de bienes y servicios. Esto a su vez permitirá que las empresas generen ventas e ingresos, y por ende se mantengan las inversiones por parte de empresas del sector privado, todo lo cual constituye el ciclo de nuestra economía. 

La realización del proceso  descrito solo se logrará ampliando los criterios de focalización de transferencias que se han empleado a la fecha, manteniendo el respeto de las metas de déficit fiscal que la cartera de Economía determine para los próximos años en vista del contexto de pandemia. 

El instrumento a través del cual se puede avanzar hacia este objetivo es el Bono Universal decretado en D.U. No. 052-2020, que se encuentra aún en proceso de implementación. Este artículo propone diseñar el Bono Universal como una transferencia económica de amplia base, dirigida en particular a áreas geográficas donde los bonos anteriores mantienen una cobertura limitada. 

El éxito del Bono Universal está sujeto a asignar esta transferencia monetaria no con precisión quirúrgica, sino con criterios más generales. 

Esta propuesta toma como base la alta heterogeneidad de las economías locales correspondientes a cada región, y su principal referencia son las denominadas "políticas basadas en lugares" (traducción de la expresión en inglés place-based policies). Estas consisten en asignar subsidios a municipalidades o gobiernos subnacionales en base a concursos en los que ganadores se determinan con base en el cumplimiento de criterios que los califican como zonas económicamente menos desarrolladas. 

Determinados proyectos en estas zonas sostienen altos retornos a las transferencias fiscales debido a sus efectos multiplicativos sobre diversos aspectos de la economía local, como generación de empleo, aumento de comercio, mejora del mercado de viviendas, entre otras.

Una adaptación de este modelo al contexto actual se da mediante un “subsidio basado en lugares” o “subsidios distritales”. En este esquema, las transferencias se realizan a nivel individual (por medios de pago electrónicos y dosificados, que eviten aglomeraciones) con base en la residencia en distritos o provincias en los que el nivel de cobertura de transferencias asignadas previamente es muy bajo. 

Este modo de asignación implica un incremento en la liquidez de habitantes de economías locales enteras que requieren transferencias directas para mantener el comercio y empleo locales en niveles adecuados. 

En esta línea, este artículo busca brindar aportes para el debate y el diseño de asignaciones de transferencias monetarias basadas en la identificación de economías locales o distritales que han sido menos atendidas por los bonos provistos a la fecha. Con información pública puesta a disposición recientemente este artículo examina cómo las asignaciones del Bono Covid-19 y el Bono Independiente delinean un panorama que demanda un inmediato y necesario reajuste en políticas públicas. 

A cuántos hogares benefician las transferencias monetarias

¿En dónde se encuentran los hogares que aún no reciben transferencias o que las han recibido de manera limitada? ¿Qué criterios de asignación debe considerar el bono universal para mejorar esta cobertura de una forma eficiente? 

La respuesta a estas preguntas se pueden empezar a debatir sólo en virtud de la reciente publicación de la información de las transferencias monetarias en el Portal Nacional de Datos Abiertos.  

El primer bono anunciado fue el "Bono Covid-19’ (D.U. No. 027-2020), destinado a subsidiar las necesidades de hogares vulnerables que viven en pobreza o pobreza extrema. La asignación de beneficiarios fue realizada en base al Padrón General de Hogares (PGH), que administra el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). 

En un segundo momento, se decretó el ‘Bono Independiente’ (D.U. No. 033-2020), diseñado pensando en hogares no beneficiarios por el primer bono que cuenten entre sus miembros con trabajadores independientes, y que por ende resultan especialmente vulnerables a despidos y la incierta situación económica inducida por COVID.

De forma más reciente, mediante D.U. No. 042-2020, se anunció el denominado ‘Bono rural’, bajo la rectoría del Ministerio de Agricultura. 

Estimaciones realizadas a partir de esta información y de data del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2017, indican que la cobertura de dos bonos otorgados a la fecha a nivel nacional es limitada. El Bono Covid-19 (MIDIS) y el 'Bono Independiente' (MTPE) benefician a 3.9% y 9.4 % del total de hogares a nivel nacional, respectivamente. Asimismo, a pesar de que el primero ha beneficiado a hogares en casi la totalidad de distritos a nivel nacional, la cobertura del segundo solo ha cubierto el  49.9% de distritos.

Tabla 1.  Hogares beneficiados por transferencias monetarias por COVID-19 a nivel nacional. (*) Distritos con al menos un hogar beneficiado por bono. 

Fuente: Secretaria de Gobierno Digital-PCM; INEI. Elaboracion propia

La Tabla 2 muestra el número de hogares beneficiados en cada región, y presenta el ordenamiento (o posición en un ranking) de cada zona, donde el primer lugar es ocupado por la región con mayor número de hogares beneficiarios de cada bono. Notemos que también se presenta el número total de hogares en cada región (de acuerdo a estadísticas oficiales del INEI) y la posición en un ranking basado en el número total de hogares. 

De acuerdo a esta tabla, observamos que la región con mayor porcentaje de hogares que recibieron el "Bono Covid-19" fue Ucayali, que concentra el 7.7%. Le siguen Loreto (6.9%) y San Martín (5.7%). Por otro lado, el ‘Bono Independiente’ alcanzó en mayor porcentaje a Arequipa(19%), seguido por Madre de dios (18.7%) y Tacna (15.3%). 

Tabla 2.  Distribución de hogares beneficiarios por transferencias monetarias, según regiones

Fuente: Secretaria de Gobierno Digital-PCM; INEI. Elaboracion: propia

El siguiente paso de este breve análisis es examinar la cobertura de las transferencias a nivel distrital. Se observa que la cobertura de dichas transferencias es muy heterogénea y descentralizada a nivel nacional. No obstante, los avances de las transferencias son muy bajos en gran número de distritos a nivel nacional. En promedio, 10.7% y 3% de hogares en cada distrito del país son beneficiados por el ‘Bono Covid-19’ y el 'Bono Independiente', respectivamente. 

El siguiente mapa presenta en detalle los porcentajes de hogares que en cada distrito han recibido el primer bono. Casi la mitad de los distritos del país tiene una cobertura por debajo de 8.9% por concepto este subsidio.

DISTRIBUCIÓN. El 10.7% y 3% de hogares en cada distrito del Perú son beneficiados por el Bono Covid-19’ y el Bono Independiente, respectivamente.

Elaboración: Johan Martínez

La Tabla 3 presenta el listado de los diez distritos con mayor porcentaje de hogares beneficiados con el ‘Bono COVID-19’ y los de menor cobertura. En el primer grupo destacan Rinconada Licua (Piura), Lamas (San Martín), Vargas Guerra (Loreto), Huayllay Grande (Huancavelica), entre otros, donde entre el 47%-44% de los hogares de cada distrito recibieron la transferencia. 

En el segundo grupo de distritos con menor cobertura se encuentran Inchupalla (Puno), Huanuhuanu (Arequipa), Quinuabamba (Ancash), San Isidro (Lima), Capazo (Puno) entre otros, cuya cobertura se ubica por debajo del 1% de hogares del distrito. 

Estas comparaciones dejan ver que el Bono Covid-19 destina su menor cobertura (aproximadamente 0.08%) en un distrito como Inchupalla, en Puno, que alberga entre 26.9 y 50.2 % de hogares viviendo en condición de pobreza monetaria; esa cobertura es muy similar a la del distrito de Huanuhuanu, cuya proporción de hogares en pobreza es claramente menor, entre 9.2 -19.4%. 

Un ejemplo más alarmante es el de Quinuabamba, en Ancash (que registra de  51 a 75.8% hogares viviendo en pobreza), cuya cobertura es muy similar a la del distrito de San Isidro, en Lima. Usar criterios que consideran economías locales para identificar a los distritos menos coberturados con los bonos a la fecha podría resolver estas disparidades en el estímulo fiscal.

Fuente: Secretaria de Gobierno Digital-PCM; INEI. Elaboracion: propia

Este segundo mapa reporta las cifras de cobertura de hogares a nivel distrital del Bono Independiente. Aquí resalta una muy baja presencia de bonos en distritos de la Amazonia (con contadas excepciones). De acuerdo esta información, en 938 distritos del país no existe hogar alguno que haya recibido esta transferencia. Además, la cobertura entre los distritos en los que al menos un hogar recibió el bono es relativamente baja, ubicándose en 5.9% en promedio.

POCO ALCANCE. Este mapa resalta una muy baja presencia de bonos en distritos de la Amazonía.

Elaboración propia

Entre los distritos en los que al menos un hogar ha recibido transferencia, los que evidencian menor porcentaje de hogares beneficiados con el Bono Independiente son Santa Cruz de Chuca (La Libertad), Santo Domingo de Anda (Huánuco), Rosaspata (Puno) y Sarayacu (Loreto), cuya cobertura oscila alrededor de 0.11%. 

En contraste, entre los distritos con mayor porcentaje de hogares beneficiarios están Jauja (Junín), Quinocay (Lima), Tambopata (Madre de Dios), Rupa-Rupa (Huánuco) y Posic (San Martín), los cuales tienen alrededor de 29% de hogares beneficiados con este estímulo.  

Estas comparaciones apuntan a la alta heterogeneidad de cobertura de distritos dentro de una misma región. Por ejemplo, en el caso de Huánuco, que tiene a un distrito entre los más coberturados por este bono a nivel nacional y también al distrito de Rupa-Rupa, con una bajísima proporción de hogares beneficiados. Asimismo, en la medida en que distritos de una misma región aparezcan en la lista de aquellos con menor cobertura,  se observa que los subsidios están sistemáticamente excluyendo a gran parte de la región. 

Este es por ejemplo el caso de Puno, cuyos distritos aparecen listados entre los menos beneficiados con el Bono Independiente y el Bono COVID (Tabla 3).

Fuente: Secretaria de Gobierno Digital-PCM; INEI. Elaboracion: propia

Pobreza y transferencias monetarias

¿En qué medida las transferencias se han asignando a distritos con mayor proporción de hogares en pobreza monetaria? En el Mapa 3 se identifican numerosos distritos en donde el número de hogares coberturado es menor al número de hogares pobres. El mapa grafica el ratio ratio distrital de cobertura por medio de transferencias según la prevalencia de pobreza monetaria. El siguiente mapa es interactivo, por lo cual el detalle de estas localidades puede identificarse caso a caso. 

Siguientes pasos y balance para diseño de políticas

La principal premisa del Gobierno al diseñar la asignación de transferencias para proteger a la poblaciones económicamente vulnerables de caer en pobreza, o evitar que se agrave la situación de aquellos hogares que ya vivían en esta condición, era necesaria en un país donde la pobreza es visible y la informalidad en el sector productivo se estima alrededor del 60% (Loayza, 2008: 46), lo que coloca a gran parte de la población en una dinámica de generación de ingresos basada en el día a día. 

Este breve análisis sugiere que la asignación de los dos bonos tiene un limitado avance en el objetivo de minimizar el impacto de la crisis sobre las economías familiares. La asignación actual de los dos estímulos examinados hacia las economías locales de distritos con alta prevalencia de hogares viviendo en pobreza y pobreza extrema tiene resultados negativos que deben ser revisados con urgencia. La data muestra que se requiere una distribución progresiva de recursos fiscales para mantener la robustez de economías locales a nivel distrital y una demanda agregada robusta a nivel nacional. 

Sólo de esta forma, la transferencia económica tendrá los efectos multiplicadores necesarios para sostener las necesidades básicas de la ciudadanía y permitir dinamismo en la economía nacional en los siguientes meses, en beneficio de toda la población. 

Con estos lineamientos, que determinan transferencias monetarias a poblaciones enteras en distritos o provincias, se busca reactivar las economías locales de zonas económicamente deprimidas antes de la pandemia y aquellas más golpeadas por esta. La economías locales en todo el país deberán enfrentar, ahora y en los próximos meses, las implicancias de las incontables pérdidas de vidas, el deterioramiento en la salud su población y una economía venida a menos debido a la emergencia. Por ende, identificación y atención de estas zonas es una tarea urgente que no debe ser ignorada en la asignación del Bono Universal.

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Joan Martínez es candidata a doctora en Economía por la Universidad de California, Berkeley. Es bachiller en Economía de la Universidad del Pacífico y Magister en Economía de University College London. También es research fellow en el California Policy Lab de la Universidad de Berkeley. 

[1] Incluye poner a disposición de entregas de dinero en cajeros y agendas de redes de bancos, además de la entrega de tarjetas de débito “pre cargadas” con dinero equivalente al bono que solo sean activadas mediante una clave otorgada a los beneficiarios y posibilidad de inscribirse a recibir el Bono por transferencia directa en caso el beneficiario cuente con una cuenta bancaria.

[2] La diferencia de cobertura de bonos entre distritos tan disímiles como San Isidro en Lima y Quinuabamba en Ancash puede deberse a dos causas. La primera es la existencia de una baja proporción de hogares que califiquen, efectivamente, como potenciales beneficiarios por encontrarse en condición de pobreza o pobreza extrema. Este parece ser el caso de San Isidro. La segunda causa es la omisión o subrepresentación de hogares pobres/pobres extremos en la base de datos administrativas correspondientes a estos distritos en el Padrón General de Hogares (PGH) (en términos técnicos, error de medición o reporte). Con la información pública disponible, no es posible discernir con certeza cuál de las dos causas descritas tiene mayor importancia en las estimaciones reportadas.

[3] Los intervalos de confianza determinan el rango de prevalencia de pobreza a nivel distrital que se mencionan. Estas cifras corresponden al Mapa de Pobreza Distrital y Provincial 2018 (INEI, Anexo 1).