Durante una de las últimas sesiones del Pleno del Congreso, en la madrugada del 1 de marzo, un grupo de congresistas decidió realizar un acto simbólico de solidaridad con Ucrania, país que enfrenta una invasión militar por parte de Rusia. El pronunciamiento fue acompañado con la exhibición de la bandera ucraniana, de colores azul y amarillo, en pleno hemiciclo. En ese momento, el oficial Mayor y la presidenta del Congreso, María del Carmen Alva, solicitaron a los parlamentarios que desistieran de ese gesto, con el argumento de que está prohibido extender una bandera extranjera en el recinto del Legislativo. 

Ama Llulla revisó el tema y explica ahora qué normas rigen para el uso de símbolos nacionales extranjeros en el país. 
 

¿El Congreso tiene alguna normativa que prohíba el uso de banderas extranjeras al interior de la institución?

No. Ama Llulla solicitó precisiones al Oficial Mayor del Parlamento, Hugo Fernando Rovira Zagal, para conocer las directivas en que se basaba dicha restricción. Rovira Zagal reconoció que, en verdad, no se había basado en alguna directiva interna que regule el uso de las banderas en el Parlamento o algún mandato sobre el protocolo a seguir, sino que se dio esa indicación para conservar el orden en el recinto. 

“Cuando no están las cosas delimitadas en el reglamento o la Constitución, existe la costumbre parlamentaria. [...] Cuando han habido este tipo de actos, se han tratado de evitar para no alterar el orden. Por eso, siempre que se sacan banderolas o carteles, se ha pedido a los congresistas que los guarden porque altera el orden de las sesiones”, comentó. 

El funcionario precisó que hizo ese llamado al amparo del artículo 61 del Reglamento del Congreso de la República, el cual indica que el presidente del Congreso está facultado para imponer el orden en el Hemiciclo y así preservar el normal desarrollo de las sesión.

“Si cualquier Congresista impide con su conducta el normal desarrollo de la sesión y no acata el llamado de atención y las decisiones del Presidente en materia de orden, éste lo reconviene. Si el Congresista persiste en su actitud, el Presidente ordena su salida de la Sala”, se lee en el documento. Sin embargo, ese artículo no hace referencia a una prohibición de exhibir símbolos extranjeros.

Sobre este incidente, el abogado constitucionalista Eddie Cajaleón dijo que la acción simbólica de los parlamentarios estaba protegida por el derecho a la libertad de expresión, además del hecho de que los parlamentarios no están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación por sus opiniones. 

“Podemos decir que los congresistas tienen una libertad de expresión reforzada para el cumplimiento del mandato parlamentario, interpretable del Art. 2, núm. 4, de la Constitución y de las demás disposiciones constitucionales y del Reglamento del Congreso”, añadió. 

Es decir, no existe la prohibición como tal en el Reglamento del Congreso o algún acuerdo directivo para prohibir la exhibición pacífica de una bandera. En este caso, el llamado al orden se basó en una interpretación de la normativa disciplinaria del Parlamento.

¿Existe alguna normativa sobre el uso de banderas? 

Sí. La norma que regula el uso de la bandera nacional y de las banderas extranjeras es la Ley Nº 8916, una norma dada en la primera mitad del siglo XX, durante el gobierno del general Óscar R. Benavides, que lleva por título: “Determinando la forma y las oportunidades en que deberían ser izadas la bandera nacional y las banderas extranjeras; señalando las sanciones que se impondrán a los infractores de esta ley; y, derogando la Ley N° 2475”. 

Esta ley precisa que los individuos y las instituciones extranjeras pueden izar a tope su bandera nacional solo durante el día de su aniversario patrio y dentro de su predio o residencia. En esos casos, la bandera extranjera debe acompañarse de una bandera del Perú que tenga las mismas dimensiones que la bandera extranjera.

La norma es restrictiva en cuanto al uso de la bandera nacional y las extranjeras. Sobre estas últimas, se prohíbe su uso fuera de los casos mencionados, y establece una serie de multas para los infractores. La ley data del 6 de julio de 1939 por lo que, las sanciones que se describen fueron establecidas entre 50 y 1.000 soles de oro. No se ha actualizado dicha normativa.

A pesar de la antigüedad de esta norma, y aunque su existencia precede a la creación de la actual Constitución Política de 1993, de acuerdo al Sistema Peruano de Información Jurídica, la ley continúa vigente, ya que aún no ha sido derogada o actualizada por otra norma de la misma jerarquía. 

Ama Llulla verificó que esta ley tampoco fue considerada dentro de los tres procesos de depuración normativa que realizó la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo entre 2009 y 2010, por el cual un total 11.438 leyes, decretos de ley, decretos supremos, entre otras normas, fueron declararon no vigentes.

Consultado para este explicador, Juan Díaz Colchado, abogado constitucionalista, confirmó que esta ley, a pesar de ser tan antigua, continúa vigente, y añadió que no es suficiente que una ley caiga en desuso para que se derogue. 

En el Perú, añadió el jurista, las leyes solo dejan de estar vigentes cuando otra ley las deroga de forma expresa o de forma tácita. La derogación tácita se suscita cuando el contenido total o parcial de una ley es regulado por una nueva norma emitida posteriormente. 

“El desuso no resta vigencia a una ley que ha sido publicada en el Diario Oficial, con lo cual, al no haber una ley que expresamente la haya derogado, o cuyo contenido se encuentre regulado de forma total o parcial por una ley posterior, entonces, la Ley 8916 sigue siendo plenamente vigente, sigue formando parte del ordenamiento jurídico del Perú y, por ende, sus contenidos, en cuanto establecen deberes u obligaciones, siguen siendo plenamente exigibles”, indicó Díaz Colchado.

En agosto del 2017 se emitió la Ley N.° 30630, la cual dispone que tanto el uso como izamiento de la bandera nacional son obligatorios en fechas que se determinen en un futuro reglamento de la misma norma. Además, amplía las ocasiones en que puede ser usada la bandera del Perú al indicar que puede usarse e izarse "sin autorización previa de la autoridad local competente y fuera de las fechas de uso obligatorio". 

Además, la norma ordenó la creación del comité intersectorial para la difusión de los emblemas nacionales. Sin embargo, hasta 2021, dicha comisión aún no había sido creada.

Esta norma no hizo ninguna referencia hacia el uso o izamiento de banderas extranjeras.
 

Símbolos patrios y libertad de expresión
 

Entonces, si la Ley 8619, la única que hace mención hacia el uso de banderas extranjeras, continúa vigente, ¿está prohibido el uso de las banderas extranjeras en el Perú salvo festividades patrias del otro país?

No. La abogada constitucionalista Betzabé Marciani, experta en el tema de libertad de expresión, explicó a Ama Llulla que las leyes preconstitucionales, como la Ley 8619, deben interpretarse de manera razonable y siempre en el marco de la actual Constitución Política del Perú y los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Perú. 

“Esta es una ley preconstitucional. Si hablamos de estado constitucional en el Perú, probablemente [se da] desde la Constitución del 79. Las leyes anteriores a eso siempre hay que interpretarlas en su contexto. Hoy en día, la lectura de la libertad de expresión es mucho más amplia”, comentó. 

Además, según explica Marciani, las leyes dependen de la constitución, no al revés. Lo que hay que ver es el acto en sí, cómo se dio [el uso de la bandera extranjera]. Y cuál es el espíritu de la ley, que es, por ejemplo, que no nos burlemos de símbolos patrios extranjeros, porque eso podría ocasionar un problema diplomático. 

Respecto al posible desuso de esta norma, Marciani indicó que no se puede afirmar que dicha norma está totalmente en desuso, porque abarca varias interpretaciones dependiendo del contexto, y puede ser usada para conservar el respeto hacia ciertos símbolos patrios o regular el uso de las banderas en instituciones públicas durante festividades o intercambios con representantes extranjeros. 

Sobre el incidente en el Congreso, la abogada dijo que era “absurdo pensar que el uso de una bandera extranjera está prohibido, porque es una forma de expresión política en un contexto político, donde se emite una opinión”. “Hay que interpretar la ley con el paso del tiempo y a la luz de los derechos fundamentales”, puntualizó.

Por su parte, el constitucionalista Juan Díaz Colchado dijo a Ama Llulla que, si bien la libertad de expresión es un derecho básico de la democracia, está sujeto a límites que deben evaluarse en función al contexto.

“Quizá si estamos frente al lavado de bandera en una protesta frente a actos de corrupción, no sería un uso indebido, sino que el simbolismo detrás de la protesta lo legitimaría. Pero, si en cambio el uso fuera para denigrar a la bandera en cuanto símbolo de un país o del Perú, para menospreciar lo que representa, la cosa es distinta, porque ahí sí se podría considerar como una afrenta”, explicó Díaz Colchado. 

Por tanto, no existe alguna normativa que prohíba específicamente portar o extender banderas de otros países en el Congreso. Además, la única normativa que regula el uso e izamiento de banderas extranjeras es una norma preconstitucional restrictiva, pero que no ha sido actualizada. Esta debe interpretarse en el marco de la actual Constitución Política del Perú y los tratados internacionales de derechos humanos sobre la libertad de expresión.

En suma, el uso de símbolos patrios nacionales o de otros países debe siempre valorarse teniendo en cuenta el contexto y la intención de su uso.