Luego de la caída del régimen del expresidente Alberto Fujimori en noviembre del 2000, el cerrojo de impunidad impuesto como consecuencia de las leyes de amnistía¹ comenzó a abrirse progresivamente. Dos hitos marcan el inicio de las investigaciones sobre graves violaciones de derechos humanos ocurridas durante el periodo de violencia: la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre el caso Barrios Altos de marzo del 2001, y el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) presentado el 28 de agosto del 2003, que aportó datos reveladores sobre diversos hechos de violencia, incluido el relato de miles de casos de desaparición de personas.

Conjuntamente con la entrega de su Informe Final, la CVR otorgó instrumentos básicos para un proceso de búsqueda: una lista de 8.558 personas desaparecidas, un registro de 4.644 sitios de entierro y una propuesta denominada Plan de Investigaciones Antropológico Forenses (PNIAF). Sin embargo, esta tarea fue asumida por el Ministerio Público en el marco de las investigaciones penales abiertas, en un primer momento, como consecuencia de los hallazgos de la CVR. Es decir, la búsqueda de personas desaparecidas terminó como una finalidad subsidiaria a la determinación de responsabilidades penales.  

Esta situación explica por qué, después de 18 años de concluido el periodo de violencia, las respuestas a los familiares sobre el paradero de sus desaparecidos resultan aún insuficientes.

IDENTIFICACIÓN. El Ministerio Público asumió las tareas de búsqueda e identificación en el marco de las investigaciones penales abiertas a partir de los hallazgos de la Comisión de la Verdad y Reconciliación.

Foto: Alejandro Olazo

A pesar de algunos avances y la creación de un equipo forense especializado en exhumación y análisis de restros, el Ministerio Público nunca implementó el PNIAF ni desarrolló una búsqueda planificada y estratégica. Por el contrario, con el registro de sitios de entierro de la CVR como fuente de información principal y en el marco de casos concretos de investigación penal, las tareas de exhumación priorizadas durante este periodo tuvieron sobre todo dos objetivos.

Primero, el reconocimiento legal de muerte y entierro digno de personas cuya identidad y lugar de entierro -por lo general individual- eran conocidos previamente y no exigieron mayor esfuerzo de búsqueda. Estos casos fueron denominados como de "ratificación". Segundo, la intervención de fosas colectivas, donde la prioridad del hallazgo de cuerpos y el análisis de las circunstancias de muerte respondieron más a su utilidad probatoria que a los fines humanitarios de identificación y respuesta a los familiares sobrevivientes². 

Un ejemplo de este segundo supuesto fue la investigación penal y sentencia de primera instancia recaída en el caso "Cabitos", nombre de la base militar ubicada en el departamento de Ayacucho, donde fueron ejecutadas y enterradas cientos de personas durante los años 80. En este caso hubo sentencia condenatoria, justicia; mas no respuestas suficientes sobre el destino final y ubicación de los restos de los agraviados: los desaparecidos. En el caso “Cabitos” fueron exhumados 109 restos y solo se identificaron cinco, un balance absolutamente negativo para la línea de búsqueda.

Esta situación se reproduce en el balance general de exhumaciones desarrolladas por el Ministerio Público desde el 2002 a enero del 2017. En este periodo, de un total de 3.623 restos recuperados -en los que un porcentaje mayoritario fueron casos de “ratificación”- alrededor de 1.500 no han sido identificados y permanecen almacenados en los laboratorios de esta institución.³

El inicio de una búsqueda humanitaria

Lo anteriormente expuesto sirve para resaltar el mérito de la Ley de búsqueda de personas desaparecidas, cuyo fin humanitario se enfoca en la búsqueda del desaparecido y no en determinar la identidad y responsabilidad del perpetrador, objetivo central de todo proceso penal. Por ello, luego de 18 años de una justicia sin respuestas, la implementación de esta ley constituye todo un desafío.

RESTITUCIÓN. El Equipo Forense Especializado de la Fiscalía es el organismo encargado de identificar los cuerpos para su posterior entrega a los familiares de las víctimas de la violencia.

Foto: Alejandro Olazo

En esta nueva etapa es indispensable asumir un proceso de búsqueda con planificación, estrategia y real sentido humanitario, priorizando la necesaria entrega de respuestas sobre el destino final del familiar desaparecido. Ello supone variar metodologías y enfoques de búsqueda, lo que implica dejar de priorizar las exhumaciones, las “ratificaciones” y la acumulación de restos sin identificar.

Conforme se desprende de la misma ley, corresponde al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos  (Minjus) asumir el liderazgo y coordinación de esta nueva etapa de búsqueda. En este marco, la planificación de un proceso de búsqueda podría partir de preguntas básicas sobre el número de personas desaparecidas, sus identidades, la información disponible por cada caso y el tipo de estrategia de búsqueda a aplicar según cada situación. Es decir, responder a interrogantes como: ¿Cuántos son los desaparecidos?, ¿Quiénes son? y ¿Cómo buscarlos?

Pero antes de proponer respuestas preliminares a estas interrogantes, es preciso remitirnos a la definición de “persona desaparecida” que establece esta ley, en su artículo 2.b: “Toda persona cuyo paradero es desconocido por sus familiares o sobre la que no se tiene certeza legal de su ubicación, a consecuencia del período de violencia 1980-2000.”

INVESTIGACIÓN FORENSE. El Equipo Forense Especializado del Instituto de Medicina Legal, adscrito al Ministerio Público, ha recuperado 3.623 individuos, de los cuales 2.125 han sido identificados.

Foto: Leslie Searles

Es a partir de esta definición que el Minjus, a través de su Dirección General de Búsqueda de Personas Desaparecidas (Dgbpd – Minjus), brindó una cifra oficial donde hay una diferencia entre los casos de reconocimiento legal de muerte o “ratificación” (de quien no se tiene certeza legal de su ubicación), y aquellos que exigen reales estrategias de búsqueda por desconocerse información sobre el destino final y/o ubicación de los restos de la persona desaparecida.

Tal diferenciación forma parte del Listado Base de personas desaparecidas durante el periodo de violencia, que fue presentado por la Dgbpd - Minjus en abril de 2018. A partir de este insumo dicha dependencia podrá establecer estrategias de búsqueda de corto y mediano plazo en función de cada categoría de desaparecido contemplada en la ley. Conforme fuera anunciado en la fecha de su presentación, esta lista será de acceso público y, a partir de él, podrán obtenerse respuestas sobre el número e identidad de las personas desaparecidas, así como sobre los datos iniciales que servirán para la planificación de los primeros esfuerzos de búsqueda.

Por el momento, la información disponible sobre el contenido del Listado Base es aquella que se presentó en abril de 2018: básicamente numérica pero suficiente como para plantear una ruta inicial de búsqueda conforme a los parámetros de la ley. Aunque posteriormente podría incorporar nuevos casos, el número total de personas desaparecidas al momento de su presentación fue de 20.329. Conforme a la categorización de desaparecidos más general que establece la ley, esta cifra total tuvo la siguiente distribución:

Antes de las cifras oficiales de la Dgbpd - Minjus y el anuncio de la próxima publicación del Listado Base, el número proporcionado por la CVR en 2003 constituía el único esfuerzo estatal que había expresado similar nivel de transparencia en materia de desaparecidos. Otras iniciativas fueron más bien privadas y proporcionaron cifras que complementaron la inicialmente dada en el Informe Final, llegando a sugerir la existencia de más de 13 mil personas desaparecidas.

A nivel estatal, solo el Ministerio Público lanzó una cifra de hasta 16 mil desaparecidos. Sin embargo, más allá del número, esta institución no hizo público un listado que facilitara el seguimiento al trabajo de búsqueda realizado (básicamente exhumaciones) ni al detalle de las acciones y resultados obtenidos. En la medida que tales acciones fueron desarrolladas en el marco de investigaciones penales abiertas, tal información estuvo sujeta a criterios de reserva y no se tuvo acceso a ella⁴. De hecho, el Listado Base de la Dgbpd - Minjus fue construido sobre la base de información contenida en diversas bases de datos públicas y privadas, excepto la del Ministerio Público⁵.

Entonces, con relación a la pregunta '¿Cuántos son los desaparecidos?', podríamos decir que en principio se trata de 20.329 personas. Sin embargo, la transparencia a partir de la cual ha sido presentada esta información nos permite agregar que, de ellas, solo 13.764 requieren de estrategias de búsqueda que permitan conocer el destino final y/o la ubicación de los restos de la persona desaparecida. Por el contrario, los otros 5.700 casos podrán sujetarse a otro tipo de procedimientos o alternativas de carácter administrativo, con la finalidad de brindar certeza legal a su conocida condición de personas fallecidas.

Este último supuesto habría sido el más recurrente durante las investigaciones a cargo del Ministerio Público, aunque se desconoce exactamente en qué proporción, dada la reserva de información con la que se manejaron los casos en todo este tiempo. Por último, la Dgbpd – Minjus, a partir de la información disponible, contabiliza 865 casos resueltos; es decir, en los cuales los cuerpos fueron restituidos a sus familiares.

BÚSQUEDA. El Listado Base registra más de 20 mil desaparecidos, de los cuales no se conoce el destino final y/o ubicación de los restos de 13.764 mil personas.

Foto: Alejandro Olazo

Así, en función a los datos generales del Listado Base presentado por la Dgbpd – Minjus, podemos concluir que los esfuerzos de búsqueda de personas desaparecidas deben concentrarse en determinar el destino final y/o paradero de 13.764 personas; en otras palabras, aquellos casos en que el paradero de la víctima de desaparición es desconocido o incierto.

En esa línea, para esbozar una idea de las estrategias de búsqueda o procedimientos a aplicar en cada caso, es necesario identificar y proponer previamente determinadas categorías de desaparecidos, que no se restringen a los dos supuestos genéricos que establece la ley: a) personas sin certeza legal de ubicación; y, b) personas con paradero desconocido.

Precisamente, es a partir de este último supuesto que pueden identificarse otros más, en función a la mayor o menor información que se disponga sobre las personas reportadas como desaparecidas. Básicamente, información referida a tres variables específicas: identidad del desaparecido, destino final y la ubicación del cadáver. De este modo, las estrategias de búsqueda de personas desaparecidas podrían determinarse en función a las siguientes cinco categorías:

• D1: Se conoce la identidad del desaparecido, su destino final (muerte) y el lugar donde está ubicado el cadáver, pero su muerte no ha sido reconocida legalmente. 
• D2: Se conoce la identidad del desaparecido, su destino final (muerte) y solo una ubicación relativa del cadáver, por ejemplo que esté con otros en una fosa común.
• D3: Se conoce la identidad del desaparecido, su destino final (muerte) y se ignora el paradero del cadáver.
• D4: Sólo se conoce la identidad del desaparecido y se ignora su destino final y la ubicación del cadáver.
• D5: Se tienen los restos mortales de la víctima pero se desconoce su identidad. Ejemplo: Los casi 1500 restos humanos almacenados en los laboratorios del Ministerio Público sin identificar; o el hallazgo de fosas comunes o individuales sin conocimiento de la identidad de las personas allí enterradas.

Vistas en función del Listado Base, las estrategias de búsqueda de personas desaparecidas deberán diseñarse en función a las categorías D2, D3 y D4, porque entre ellas están distribuidas las 13.764 personas con paradero desconocido o incierto. Por otro lado, a la categoría D1 corresponden los 5.700 desaparecidos sin certeza legal de ubicación; es decir, aquellos cuya muerte deberá ser legalmente reconocida al conocerse el lugar donde yacen enterrados: por lo general fosas, nichos o tumbas individuales, muchas de ellas ubicadas en cementerios.

PLAN. Las estrategias de búsqueda de desaparecidos deben poner énfasis en las personas cuyo paradero es desconocido o incierto, y menos en los casos cuya identidad precisa y lugar de entierro es conocido. 

Foto: Alejandro Olazo

Si bien la categoría D5 no forma parte del Listado Base, por corresponder a desaparecidos sin identidad, su registro resulta fundamental toda vez que el cruce de información podría determinar que los restos encontrados pudiesen pertenecer a desaparecidos registrados bajo las categorías D3 y D4.

Podríamos decir que las estrategias de búsqueda aplicarían solo si se ignorase información sobre la identidad, destino final y/o ubicación del cadáver de la persona desaparecida, siendo que a menor información sobre el desaparecido mayor será la complejidad de su búsqueda. De allí que en el caso de los desaparecidos D1, respecto de los cuales se dispone de toda esta información, será necesario diseñar un tipo de respuesta de carácter más procedimental que analítico.

ESQUEMA. La lista de desaparecidos del Listado Base puede dividirse en cinco categorías, dependiendo del nivel de certeza sobre la identidad, destino final y ubicación del cadáver. 

Una vez propuestas las categorías o tipos de desaparecidos en el marco de los supuestos genéricos que establece la ley, resta aportar algunas respuestas preliminares a la interrogante  '¿Cómo buscarlos?', y es allí donde debe considerarse el grado de complejidad que representa cada caso o grupo de casos. Para ello deben listarse, de modo muy general, los principales lineamientos e instrumentos de búsqueda con los que actualmente cuenta (o proyecta contar) la Dgbpd – Minjus a efectos de afrontar tamaño desafío.

El recuento de estos lineamientos e instrumentos no limita la futura inclusión de otros que progresivamente ayuden a mejorar o perfeccionar las estrategias de búsqueda. Pero hacer referencia a algunos de ellos, y describirlos de modo general, ayuda a tener una idea de cuales resultan funcionales al tipo de búsqueda a diseñar, según cada categoría de desaparecido:

Como se ha mencionado anteriormente, esta lista no es exhaustiva pero ayuda a proponer respuestas iniciales a la pregunta '¿Cómo buscarlos?'. Sin duda, con una idea clara sobre las estrategias de búsqueda a diseñar, estas no sólo deberían ser desarrolladas, implementadas y mejoradas sino que, paralelamente, deberían complementarse con guías o protocolos que organicen los detalles de la intervención y definan responsabilidades operativas en las diferentes etapas del proceso de búsqueda.

A partir de los lineamientos e instrumentos disponibles y de posible aprobación, puede surgir una hoja de ruta inicial que defina los tipos de estrategias a diseñar en función de cada categoría de desaparecidos a partir de la siguiente pregunta: ¿Cómo buscarlos según su nivel complejidad? 

Así, en una Estrategia de Búsqueda por Categoría de Desaparecidos, la respuesta parte de las siguientes premisas:

Categoría D1.- En tanto se trata de personas cuyo sitio de entierro individual es conocido, no habría esfuerzo de búsqueda que desplegar. En estos casos, la intervención de la Dgbpd - Minjus debería depender de la previa decisión y solicitud expresa de las familias que deseen regularizar la conocida condición de fallecido de su ser querido. Como respuesta, la Dgbpd - Minjus deberá considerar escenarios de formalización administrativa (declaración de muerte presunta) o posible exhumación.

Categoría D2.- Expresa certeza relativa sobre el lugar en que una o varias personas previamente identificadas podrían estar enterradas. Entonces, existe un primer nivel de complejidad, en la medida que será necesario un estudio de contexto que ayude a determinar qué otras personas podrían estar enterradas en el mismo lugar. Sólo sobre la base de esta previa indagación se podrá proceder a la exhumación de restos humanos para determinar a qué víctimas previamente identificadas corresponde cada cuerpo exhumado.

RESPUESTAS. La Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas pone énfasis en el enfoque humanitario durante el proceso de búsqueda, recuperación, identificación y restitución de restos a los deudos.

Foto: Alejandro Olazo

Categorías D3 y D4.- Las categorías D3 y D4 exigen el máximo esfuerzo de búsqueda y constituyen los supuestos más complejos de intervención. La información es escasa, por lo que el análisis de contexto y vinculación de datos resulta fundamental como punto de partida. Es decir, el análisis de escritorio y acceso a registros resulta fundamental para orientar las intervenciones en campo y, a través de ellas, la ubicación de posibles sitios de entierro o las revelaciones del probable destino final de las personas desaparecidas.

Categoría D5.- Al tratarse de fosas sin identificación de víctimas o de restos humanos sin identidad conocida, el procedimiento es similar al aplicado en la Categoría D2. Es decir, se requiere del previo estudio de contexto para la identificación de personas posiblemente enterradas, y sólo a partir de ello la realización del análisis de correspondencia con cada uno de los restos exhumados.     

A partir de estas premisas, y los lineamientos e instrumentos disponibles y posibles, puede proponerse la siguiente: Estrategia de Búsqueda por Categoría de Desaparecidos.

Esta Estrategia de Búsqueda por Categoría de Desaparecidos, sin pretender ser exhaustiva, intenta proponer posibles respuestas que ayuden a organizar el proceso de búsqueda de personas desaparecidas tomando en cuenta la valiosa información presentada a partir del Listado Base elaborado por la Dgbpd – Minjus.

Esta última herramienta, como las respuestas y modos de trabajo diferenciados que surgen a partir de ella, constituyen una muestra del nivel de transparencia con que se está asumiendo el proceso y la necesaria orientación estratégica con que deben actuar los actores involucrados, empezando por el Minjus como ente rector de la ley. Luego de 18 años de culminado el periodo de violencia, asumir una hoja de ruta que reúna tales características resulta imperativo e impostergable.

Referencias: 

1.- Leyes de Amnistía N° 26479 y 26492.

2.-  Defensoría del Pueblo. Informe N° 162, “A Diez años de verdad, justicia y reparación. Avances, retrocesos y desafíos de un proceso inconcluso. Pg. 147-170.

3.- El Equipo Forense Especializado del Instituto de Medicina Legal (IML) de la Fiscalía ha recuperado 3.623 individuos al mes de enero de 2017, de los cuales fueron identificados 2.125, según un informe adjunto al oficio N° 851-2017-MP-FN-IML/JN del 23 de febrero del mismo año, enviado por el Jefe Nacional del IML al Procurador Público Adjunto Supranacional del Minjus. Sin embargo, estas cifras no guardan correspondencia con las consignadas en el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018 - 2021, que reporta -también en base a información del Ministerio Público- 3.461 individuos recuperados y 2.149 identificados a marzo del 2017. La incongruencia en las cifras no es materia de análisis en el presente artículo, pero es demostrativa de las deficiencias existentes en el registro de información vinculada a las tareas de búsqueda de personas desaparecidas que, entre otras razones, motivaron la aprobación de la Ley Nº 30470 y la creación del Registro Nacional de Personas Desaparecidas y Sitios de Entierro - RENADE.

4.-  Limitaciones de acceso a la información mencionadas en el Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas 1980 - 2000, aprobado por Resolución Ministerial Nº 0363-2016-JUS, tomando como referencia informes de la Defensoría del Pueblo.

5.-Fuentes del Listado Base: Listado de Eventos de la CVR, Registro Nacional de Sitios de Entierro de la CVR, Registro Único de Víctimas del MINJUSDH, Registro Especial de Ausencia por Desaparición Forzada de la Defensoría del Pueblo, sentencias del Poder Judicial, registro del Equipo Peruano de Antropología Forense (EPAF), Sistema Interamericano de DDHH, ANFASEP e información de la DGBPD – MNJUS.