Pese a la fuerte caída de 12,3% de la recaudación durante el 2023, en la que retrocedimos a un nivel de presión tributaria de hace 50 años, el Congreso de la República —avalado por el Ejecutivo— aprobó leyes con más beneficios fiscales a las empresas con un impacto calculado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en hasta S/8.000 millones. 

En entrevista con OjoPúblico, el exjefe de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), Luis Alberto Arias Minaya, advierte que esta situación se da porque se ha roto el equilibrio de poderes. 

Arias Minaya enfatiza que, ante la debilidad del gobierno, el Congreso está asumiendo el rol de primer poder del Estado, y por ello aprueba exoneraciones tributarias libremente, que no son observadas por el MEF, entidad encargada del análisis técnico del impacto de estas propuestas. Y, en caso el ministerio observe dichas leyes, el Parlamento igual las promulga por insistencia. 

Además, el también exvicepresidente del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), y expresidente del Banco de la Nación, hace un análisis sobre el panorama económico para Perú durante este año, luego de marcar un proceso de recesión en el 2023.

El Congreso realmente está actuando como primer poder del Estado, se ha roto el balance de poderes."

El año pasado ha sido un año crítico para la recaudación tributaria, hemos cerrado en rojo con una caída de 12,3%. ¿Este es el peor resultado en cuánto tiempo?

Perú tiene una baja presión tributaria de manera estructural. El año 2022 fue un buen año por los precios de los metales en alza y porque salíamos de la pandemia, pero el 2023 ha sido un año muy malo. La presión tributaria ha caído dos puntos del PBI, de poco más de 16% a 14,7% y esa caída es incluso superior a la que se observó en la pandemia. Claro, partíamos ciertamente de un nivel más elevado, pero estamos retornando a niveles de 14%, que es nuestra presión estructural desde hace 50 años. Entonces un nivel bien bajo realmente. 

¿Cuá considera que fueron los principales factores detrás de esta caída?

En primer lugar la recesión, sin duda alguna: una menor actividad económica siempre lleva a menores utilidades, pérdida de empleo, caída en la masa salarial y eso hace que impacte en el impuesto a la renta, en el IGV.

Pero también ha habido otros factores. Los precios de los metales que aunque siguen elevados fueron algo más bajos, y eso no ayudó mucho a la recaudación del impuesto a la renta, pero también el Congreso continuó dando beneficios tributarios y yo creo que ha habido un fallo controversial del Tribunal Constitucional (TC), que he comentado varias veces, sobre el que hay que insistir, que en la práctica condona intereses, es una amnistía para empresas grandes que tienen deudas en litigio con la Sunat.

Esto en el corto plazo impidió que la Sunat cobrará deudas, porque los litigios se han alargado como consecuencia de este fallo. Como el caso de Telefónica, que es un caso público. Pero al mismo tiempo tiene efectos del mediano plazo, porque esto genera incentivos perversos para que empresas que tienen litigios busquen alargarlos, porque saben que si llega al Poder Judicial esto se empieza a licuar.

¿Entonces este fallo del TC, de la condonación de intereses moratorios, va a seguir impactando este año y los próximos años?

Sin duda alguna impacta en la cobranza de deudas que están en litigio, y afecta a nuevas fiscalizaciones, porque en general los agentes económicos se mueven por incentivos, cambian su regla de comportamiento. Algunos de ellos, al observar el fallo, se volverán más proclives a hacer una planificación tributaria de tipo agresivo y para la Sunat será más difícil cobrar. O sea, esto, sin duda alguna, ha inclinado la balanza a favor de aquellos que quieren planificar eludir o incluso evadir impuestos. 

"El Congreso no tiene capacidad de gasto, pero el TC se lo ha permitido."

Usted también mencionó otro punto importante que es el Congreso. En OjoPúblico reportamos que el año pasado se aprobaron leyes con beneficios tributarios o impacto fiscal de hasta S/8.000 millones. ¿Cuál es su opinión de que un poder del Estado, en una coyuntura de debilidad fiscal, siga aprobando este tipo de leyes que favorecen a las empresas?

Tenemos que verlo esto en el marco de cuál es el contexto político institucional de nuestro país. La presidenta Boluarte se sustenta en el Congreso, su poder radica en el Congreso, ella no tiene poder autónomo. Este es un gobierno débil y, en tanto, el Congreso realmente está actuando como primer poder del Estado, se ha roto el balance de poderes. Así, el Congreso saca exoneraciones tributarias, saca beneficios [fiscales a empresas], y el Ministerio de Economía no puede hacer nada. Incluso ya no están observando las leyes, pero si las observan, el Congreso las aprueba por insistencia.

Por otro lado, el Congreso que, de acuerdo con la Constitución, no tiene capacidad de crear gasto público, pero lo está haciendo, y esto porque el Tribunal Constitucional se lo ha permitido, porque ha hecho una interpretación auténtica de la Constitución: allí en donde todos leemos que el Congreso no puede crear gasto, el Tribunal Constitucional ha interpretado que sí. 

Retomando las leyes aprobadas por el Congreso, ¿qué proyectos considera que tienen un mayor impacto en el fisco? 

Por ejemplo, esta ley que reduce el IGV a los restaurantes y hoteles hablando en términos del impuesto al valor agregado de 18% a 10%. 

Luego se acaba de aprobar una ley con beneficios tributarios para distintos sectores de la economía, como el agroexportador, textil y confecciones. Se ha restablecido un beneficio muy nefasto, de la época de los años 80 y principios de los 90, por reinversión de utilidades. ¿Qué significa esto?, que cuando una empresa hace utilidad si decide reinvertir en ampliaciones de planta, por esa parte reinvertida no pagan impuesto a la renta. Entonces esto puede reducir la tasa del impuesto de la renta de manera significativa 5, 10, 15 puntos. Esto es un privilegio tributario claramente, porque además no puede distinguir entre las realmente nuevas inversiones que se decidan hacia adelante o inversiones que ya están planificadas. Este beneficio de la reinversión siempre fue criticado porque en la práctica constituye una reducción del impuesto a la renta.

A fines del 2023, el Congreso —avalado por el Ejecutivo— aprobó una ley para reducir al 6% el aporte de las grandes agroexportadoras a EsSalud, ¿cuál es su opinión de que el Estado tenga que subsidiar la otra parte del aporte para cumplir con el compromiso a los trabajadores? 

Es negativo que haya privilegios para un sector en particular. El aporte a EsSalud está fijado para todos los trabajadores. Algunos que defienden esta posición han hecho mención a que el aporte se calcula sobre una remuneración mensual aún cuando el trabajador labore menos de un mes. Si eso fuera cierto, lo que cabe es modificar el cálculo de la base, pero yo estoy en total desacuerdo que un sector en particular tenga una tasa menor. Si hay que corregir otra cosa, que se corrija, pero un sector en particular no puede tener un aporte a EsSalud menor, porque el Estado no debe subsidiar a nadie y el perjudicado termina siendo el fisco nacional. 

"No veo razón para que el sector Agroexportador tenga privilegios tributarios."

Este es un sector que ha tenido buenos resultados en los últimos años, ¿considera que se le debe dar más beneficios o ya no?

El agroexportador es un sector cuya demanda proviene fundamentalmente de la economía mundial. Entonces, ciertamente, hay inversiones de riesgos, pero tiene altas utilidades. Durante más de dos décadas ha tributado una tasa preferencial de 15% del impuesto a la renta, cuando otros sectores como el minero, por ejemplo, —que también hace utilidades— ha tributado una tasa que es el doble. Entonces, no hay razón para que un sector que hace utilidades tenga una tasa del impuesto a la renta preferencial, y también tuvo cargas laborales preferenciales. Yo no veo razón para que [en el sector agroexportador] existan privilegios [tributarios] de este tipo. 

¿Cómo impactan en la población los beneficios fiscales a las empresas? 

Todos los países, incluyendo Perú, hacen una medición de lo que el fisco deja de percibir cuando otorga un tratamiento preferencial a un sector económico, a una región o a un grupo de personas. Cada año el Ministerio de Economía publica la estimación del estudio que hace la Sunat, y lo que estamos viendo en los últimos años es que los niveles de los beneficios, que se los denomina técnicamente gastos tributarios, vienen creciendo año a año y ya superan largamente los dos puntos del PBI. Y esto equivale a varias veces los presupuestos de los programas sociales, equivale al 40% de la inversión pública. Hay un costo de oportunidad muy elevado.

Yo no estoy proponiendo que se eliminen todos los gastos tributarios, lo que estoy proponiendo desde hace buen tiempo es que se haga algún estudio de cuáles han cumplido sus fines, cuáles han contribuido a mejorar la equidad de la política fiscal, y aquellos que no cumplan con ninguno de ambos requisitos, que no mejoren la equidad o que simplemente no cumplan sus fines, deben ser eliminados de inmediato. 

 

 

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha recomendado que el Perú realice un análisis de los gastos tributarios. ¿Cuáles considera que quedaron desfasados y que deberían revisarse?

No solamente es recomendado por la OCDE, es recomendado digamos por varias entidades en el Perú, por el Consejo fiscal y el propio Ministerio de Economía en su declaración de principios de la política tributaria establece que no se deben otorgar gastos tributarios sin una previa evaluación y que cuando estos se otorguen deben ser acotados, pero nada de esto se respeta.

En el caso de las exoneraciones del IGV que tienen una larga lista, solo deben preservarse aquellas que benefician en mayor proporción a los más necesitados.

Recordará usted que cuando se exoneró del IGV en pandemia al pollo, a los huevos, a la carne, y en la primera lista quisieron incorporar a productos como el faisán, pero fue tan escandalosa la exoneración al faisán que el Congreso tuvo que dar marcha atrás. Pero si uno revisa la lista de exoneraciones del IGV actual, que tiene una vigencia de más de 30 años, va a encontrar varios faisanes, va a encontrar nueces del Brasil, especies de la India, cosas que los pobres no consumen. Entonces todas esas exoneraciones deben ser eliminadas.

Uno de los proyectos de ley que quedó en debate fue el propuesto por la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) para otorgar más beneficios tributarios a las empresas… 

Sí, el proyecto de la sociedad ya se ha probado en buena parte. Este año se aprobó la ley que concedió beneficios por reinversión y de depreciación acelerada al sector textil, confecciones y otros, y era lo que planteaba el proyecto de la SNI; por lo tanto, en buena parte eso se ha aprobado. No me cabe ninguna duda que, por ejemplo, haya habido un lobby muy fuerte para sacar estas exoneraciones. Ya en parte ese proyecto se ha aprobado, lo más importante eran estos dos beneficios: crédito por reinversión y depreciación acelerada. 

Tras la caída de la recaudación el año pasado, usted señala que podría haber problemas con el presupuesto público de 2024, porque cuando el MEF hizo el cálculo estaba sobreestimando las cifras macroeconómicas, ¿se van a tener que hacer ajustes al presupuesto de este año? 

El Ministerio de Economía ha sido exageradamente optimista con las cifras el año pasado y este año también lo está siendo. El año pasado negó la recesión hasta el último cuando ya era evidente. Para este año, el ministerio de Economía está pronosticando un crecimiento del 3%; ese crecimiento es optimista, está por encima de lo que hoy en día los analistas esperan.

El Ministerio de Economía no tiene muchas herramientas hoy en día para asegurar que ese crecimiento se cumpla. Y cuando eso ocurre el MEF tendría que hacer una política fiscal expansiva, pero no tiene espacio porque ya el año pasado ha excedido la meta de la regla fiscal que era 2,4% y se fue hasta 2,8%. Este año la regla fiscal es mucho más exigente: establece un 2% del PBI como meta del déficit. El ministro ha declarado que no ve problemas y que la meta se va a cumplir con holgura. Yo creo que lamentablemente el ministro se vuelve a equivocar.

¿Si no se puede recortar el gasto, entonces tendríamos que endeudarnos más?

En la medida que el déficit es mayor, tiene que haber mayor emisión de bonos soberanos. El ministro ha anunciado que tiene que emitir bonos, eso es una práctica normal en el presupuesto, pero va a tener que emitir un monto mayor o en su defecto tendría que hacer uso de los ahorros, que felizmente y pese a que hay un problema a corto plazo, hay fortalezas fiscales de la economía. Pocos países tienen ahorros fiscales como los tiene el Perú, pero va a tener que hacer uso de estos. Por eso es necesario que el ministerio haga reformas para mejorar los ingresos en el mediano plazo, porque en algún momento los ahorros se agotan.

Las recesiones no son eternas, pero la salida va a ser lenta."

Si ya estamos viendo que se va a incumplir la regla del déficit fiscal, ¿se tendría que actualizar esos porcentajes siendo más realistas?

Sería contraproducente que se cambiaran las metas. Hay un compromiso de convergencia a llegar al 1%, eso ya está definido y tendría que acontecer una recesión muy grave para que el Ministerio de Economía vaya al Congreso para modificar la trayectoria. En este momento que hemos empezado a salir de la recesión y no existe razón para acudir a una cláusula de escape de reglas o a una modificación de la trayectoria.

¿Cuál es el impacto de que un país rompa sus reglas fiscales?

Depende de la gravedad del rompimiento. Es cierto que el año pasado no se cumplió la regla por pocas décimas, pero lo más grave es la tendencia. Nada indica hoy que el déficit tienda a reducirse significativamente y vaya en la trayectoria hacia el 1%. Como ya hemos incumplido un año, y existe un altísimo riesgo de que se vuelva a incumplir, ya con dos años de incumplimiento aumentaría la probabilidad de que las calificadoras de riesgo nos bajen nuestros rating. Nosotros estamos dos peldaños por encima del grado de inversión, pero bajar un peldaño acrecentaría el riesgo de perder el grado de inversión y eso sería muy grave, porque se encarece, por ejemplo, las tasas de interés a las cuales podríamos tomar deuda mediante la emisión de bonos. Eso significaría una pérdida de credibilidad para el país. Y al encarecerse el endeudamiento se genera menos espacio para gastos de infraestructura y gastos sociales.

Eso también impacta en las inversiones. ¿Cuál es su perspectiva sobre este indicador para este año?

La inversión privada viene cayendo dos años consecutivos y necesitan confianza. Aquí está nuestro talón de Aquiles. El país ha entrado en un periodo de inestabilidad política muy grande, y a mediados de este año empieza a regir un calendario electoral y el 2025 va a ser un año preelectoral. Entonces, el principal riesgo que ven los inversionistas es qué va a pasar en esa campaña y quién va a ser elegido presidente. Yo veo bien difícil que en el corto plazo las grandes inversiones puedan reactivarse. La gran decisión está [pendiente] en lo que pase el 2026.

Para terminar el tema fiscal, el Consejo Fiscal ha advertido que la Municipalidad Metropolitana de Lima corre el riesgo de un sobreendeudamiento. ¿A qué se debe eso y cómo controlarlo? 

Las reglas de endeudamiento para los gobiernos regionales y locales son bastante rígidas en el Perú, pero vemos con sorpresa que la Municipalidad de Lima tiene una excepción. La regla fiscal para cualquier municipio es que no pueden endeudarse más allá del 100% de sus ingresos, pero hay una excepción —errada desde mi punto de vista— que dice que si el municipio tiene una calificación crediticia tipo 'A' puede sobrepasar [la regla] al infinito, no dice cuánto.

El municipio de Lima, a fines del 2022, ya excedía la regla de 100%, estaba en 120% de endeudamiento. Entonces si la Municipalidad emite bonos hasta por S/ 4.000 millones, que es lo que ha indicado el actual alcalde, ese límite se va a más del 500%, lo cual es una cuestión absolutamente irracional.

Es tan irracional que para poder emitir bonos este alcalde está comprometiendo los ingresos del impuesto alcabala y del impuesto vehicular de los próximos 20 años. O sea los próximos cuatro alcaldes no van a tener ese fideicomiso que tanto criticó el [actual] alcalde con respecto a la misma figura de endeudamiento en donde comprometían los ingresos del peaje. Ahora está comprometiendo los ingresos directos del municipio. 

"Es tan irracional [el endeudamiento de la Municipalidad de Lima] que este alcalde está comprometiendo los ingresos de los próximos 20 años."

¿Y ninguna entidad puede ponerle un límite?

La Contraloría lo ha advertido, pero legalmente el alcalde está habilitado para sobre endeudarse en esa magnitud, esos S/4.000 millones no son poca cosa. 

Y el segundo problema es la discusión de en qué proyectos se va a invertir ese dinero. Son dos problemas graves. El Consejo Fiscal ya lo ha advertido, pero los informes no son vinculantes, porque no está en contra de la Ley de Endeudamiento, es legal, pero es peligroso fiscalmente.

La Municipalidad de Lima podría seguir endeudándose…

Al abrirse la puerta, entonces el siguiente alcalde no va a tener dinero para invertir. Entonces, acá hay un efecto bola de nieve que hay que pararlo, hay que cambiar la ley para que dentro de 10 años no tengamos otro Petroperú en el municipio de Lima. 

¿Y eso pasa por el Congreso o puede plantearlo el Ejecutivo?

El Ministerio de Economía... Nuevamente, entramos a la debilidad del Poder Ejecutivo. Un ministro fuerte ya hubiera ido al Congreso de la República a plantear la ley, pero este ministro ni siquiera se puede pelear con el alcalde, porque los votos del partido del alcalde sustentan a todo el Ejecutivo. Es sumamente grave la debilidad del Poder Ejecutivo que tenemos. 

¿Cómo ve el panorama que viene considerando los últimos indicadores económicos? 

Las recesiones no son eternas, pero la salida va a ser lenta. Recién en febrero, creo yo, vamos a poder ver números positivos, pero tampoco significativamente altos.

Este año va a ser un efecto rebote, vamos a crecer entre 1,5% y 2% de acuerdo a lo que hoy día vemos. Por supuesto, los escenarios pueden ir cambiando, pero va a ser un crecimiento muy pequeño y esto es preocupante, porque un crecimiento tan pequeño de solo rebote no ayuda a recuperar puestos de trabajo de manera significativa, tampoco a reducir la pobreza que debe haber llegado a niveles cercanos a los de la pandemia en 2023. Hemos perdido casi 10 años de reducción de pobreza y no vemos visos de mejora en el mediano plazo, con crecimiento de 2% o 3% [del PBI] va a ser muy difícil que podamos reducir la pobreza de manera significativa, aquí hay por lo tanto un caldo de cultivo muy peligroso.

 

 

A fines de febrero el MEF va a actualizar sus proyecciones económicas, pero ya ha adelantado que van a mantener el estimado del crecimiento del PBI para este año en 3%. ¿Cree que el MEF sigue siendo optimista con las cifras?

Ojalá creciéramos 3%, pero yo creo que es un error. El 3% más que una proyección técnica, es un buen deseo, el ministro mantiene sus buenos deseos. Está bien que tenga buenos deseos, pero no es correcto que eso se materialice en proyecciones económicas que tienen que mostrar la realidad. No le pedimos al ministro [Álex Contreras] que sea pesimista, pero tampoco le pedimos que sea irrealmente optimista. 

El año pasado, cuando estábamos en recesión, los especialistas recomendaban al MEF actualizar las proyecciones por un tema de transparencia y confianza. ¿Considera que ahora también seguimos en la misma situación, que el MEF debería tener una cifra más realista? ¿Qué tan importante es que el MEF tenga una cifra más atinada?

Es muy importante, porque las proyecciones del Ministerio de Economía sirven como una guía para la toma de decisiones. Pero si uno sobreestima el crecimiento de la economía, va a sobreestimar el crecimiento de la recaudación y, por lo tanto, va a seguir gastando a un ritmo que no corresponde y eso compromete el cumplimiento de la regla fiscal.

¿Cómo van las expectativas sobre la inflación? ¿Vamos a seguir en tendencia de reducción? 

La inflación del mes pasado [enero] fue bien bajita —0,03%—, lo cual es bueno. La inflación ha alcanzado el límite superior del rango meta, incluso antes de lo que el propio Banco Central anticipó. El riesgo era el tema climático, pero el organismo encargado de emitir el pronóstico ha dicho que este es un fenómeno de El Niño débil. En tanto no hayan lluvias ni huaicos que interrumpan el transporte, los precios deberían mantenerse estables y esperar que a lo largo del año la inflación se mantenga entre 1% y 3%. Yo creo que en esto nos distinguimos en el mundo, somos uno de los primeros países que —luego de este fenómeno inflacionario mundial y de la pandemia— hemos retornado al rango meta y no podemos negar aquí la gran labor que ha hecho el Banco Central de Reserva.

¿Cuáles son los factores más riesgosos para el crecimiento de la economía para este 2024? 

El primer factor de riesgo para una economía pequeña como la nuestra —que depende del comercio internacional— es cómo le va a la economía mundial, que está en una etapa de crecimiento bajo de alrededor de 3%. A Estados Unidos le está yendo algo mejor de lo esperado, la inflación también está disminuyendo, y eso implica que la Reserva Federal (Fed) ya dejó de subir las tasas de interés y, probablemente empiece una reducción de tasas; eso sería muy positivo para la economía mundial. Existen otros riesgos de la economía global, como los conflictos internacionales: el palestino-israelí o el de Rusia y Ucrania.

Y en lo interno, el mayor riesgo sigue siendo el político y el deterioro de las instituciones. El Perú siempre ha destacado por sus cifras macroeconómicas, pero el tema institucional y político es lo que nos impide mejorar nuestros indicadores de mediano plazo, nuestro crecimiento potencial. 

"Es buen momento para que haya un trabajo conjunto para ir preparando una reforma fiscal."

Considerando las acciones del Ejecutivo como del Congreso, sobre todo con los temas tributarios, ¿qué tan factible ve que estemos cumpliendo la línea de la adhesión a la OCDE?

La adhesión del Perú a la OCDE es un proceso de mediano a largo plazo, es una política de Estado. Los temas coyunturales económicos no debieran impactar porque Perú tiene fortalezas en política monetaria y política fiscal, tiene una deuda pública baja que nos da espacio para poder recuperarnos. 

Yo diría que lo que podría demorar la adhesión a la OCDE son precisamente los aspectos institucionales y políticos, como el tema de respeto a los derechos humanos, todo el tema institucional, de libertades civiles, de libertades para los ciudadanos, la inestabilidad política y de preservar las instituciones democráticas. Este desequilibrio de poderes que he mencionado al principio, la afectación de las reformas, el intento de defenestrar a la Junta Nacional de Justicia, la contrarreforma educativa… esos son los mayores riesgos en términos de nuestro ingreso a la OCDE.

¿Considera que —en todo el panorama macroeconómico actual— es un buen momento para hacer una reforma tributaria?

La reforma tributaria que necesitamos es una de mediano plazo, no un maquillaje a una, dos o tres cosas. Es buen momento para que haya —dentro del gobierno, los centros de pensamiento privados y la academia— un trabajo conjunto para ir preparando una reforma tributaria. Una reforma fiscal más bien, no solo tributaria, porque debe incluir cómo mejorar la eficiencia de la inversión pública y el gasto público en general. Yo creo que la academia, los centros de pensamiento y los analistas del propio gobierno deberían aunar esfuerzos para ir debatiendo una reforma que pueda implementarse a inicios del próximo gobierno. 

Si eso no se hace, nosotros vamos a llegar hacia el 2026 con las cuentas fiscales muy complicadas y el próximo gobierno va a recibir un ‘presente griego’ en donde no va a tener espacio para poder aplicar su plan.