Fernando Tuesta Soldevilla es doctor en Ciencias Sociales de la Universidad Mayor de San Marcos y magíster en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente es profesor principal de Ciencia Política en la PUCP. Ha sido jefe de la ONPE y presidió la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política en el 2019, que elaboró la propuesta de elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO), que hace poco fueron eliminadas por el Congreso.

En esta entrevista, analiza los principales cambios —de un total de 53 artículos modificados de la Constitución— que se promulgaron en la última semana, tras haberse aprobado también en el Congreso el retorno a la bicameralidad y la reelección inmediata parlamentaria. A su consideración, el sistema bicameral es bueno; sin embargo, el modelo promovido por el actual Congreso responde, una vez más, “a sus intereses”. Advierte algunas modificaciones que podrían generar alarma a futuro para la democracia, como el desbalance a favor del Senado, la discrecionalidad del Ministerio Público para acusar a altos funcionarios y la cuestión de confianza.

Esta semana se promulgaron, en una sola ley, los cambios a 53 artículos de la Constitución, referentes a la bicameralidad y la reelección inmediata. ¿Cuál es el impacto más grande en estas modificaciones? 

Es difícil colocar uno, hay varios. En realidad, se modifica enormemente lo que es, en primer lugar, la representación y, en segundo lugar, la institución parlamentaria. El Perú siempre ha tenido dos cámaras desde inicios de la República hasta 1992, que se elimina, motivado por el golpe de Estado, encabezado por Alberto Fujimori. De ahí, hemos tenido una sola cámara hasta esta modificación, entonces vamos a regresar a la bicameralidad. 

Ahora, sobre esta bicameralidad, como en muchas instituciones, hay distintos modelos. Esta no es la misma que la bicameralidad anterior. Decir que es mejor es difícil de saberlo, sino que hay que ir a los detalles. Como se dice: 'el diablo está en los detalles'. El problema de la modificación no es que se regrese a la bicameralidad, que yo creo que está muy bien, incluso no es el tema de la reelección, que yo creo que también está bien, sino estos detalles que creo que apuntan a determinados objetivos.

Se ha cuestionado la forma en la que se aprobaron estas modificaciones debido a que, en el 2018, la ciudadanía rechazó ampliamente implementarla (90% en referéndum). Además, en este periodo legislativo se presentaron al menos dos reconsideraciones para alcanzar los votos sin necesidad de un referéndum. ¿Qué opina de la forma en que se ha aprobado esta reforma, considerando también que son más de 50 artículos en juego?

Yo personalmente, y la comisión que yo presidí [Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política], estamos a favor de la bicameralidad, modelo que hemos querido desde hace décadas. En 2018, el expresidente Martín Vizcarra propuso iniciativas para que sean aprobadas por referéndum cuatro reformas constitucionales. Una fue eliminar la reelección parlamentaria, que yo creo que fue un error. En segundo lugar, la creación de la Junta Nacional de Justicia en reemplazo del Consejo Nacional de la Magistratura. Tercero, modificar la parte concerniente al financiamiento de los partidos, que solo era posible a través del financiamiento indirecto; y en cuarto lugar, la bicameralidad.

Pero en el transcurso del debate, el Congreso modificó algunos artículos de esa propuesta y lo que hace el presidente Martín Vizcarra es dar marcha atrás, dice que no va a votar por esa propuesta. Algunos recordarán que justamente la campaña fue [votar por el] 'sí, sí, sí, no'. El ‘no’ era por la bicameralidad. Hasta ese momento la gente había apoyado la bicameralidad, no por mucho, pero la apoyó. Pero cuando el expresidente Martín Vizcarra retrocede, obviamente el mensaje era no votar por la bicameralidad. El voto fue aplastante a favor de que no exista bicameralidad [en el referéndum]. 

Sin embargo, hay dos temas: uno, que la gente, en principio, sí quería la bicameralidad, pero importa también quiénes la llevan adelante. Y ahí viene un primer problema: este Congreso es inversamente proporcional en términos de calidad a la necesidad de la bicameralidad, y también por la legitimidad bajísima que tiene. Todo lo que viene del Congreso, la opinión pública lo rechaza. Siente, en este caso, además, que la bicameralidad está propuesta y aprobada para fines de los propios congresistas, cosa sobre lo que a la opinión pública, en realidad, no le falta la razón.

Pero hay que aclarar también otro punto en términos más formales y legales. La norma señala que una medida que se desaprobó en un referéndum no puede ser presentada nuevamente pasado un año. Ya ese año se terminó el 8 de diciembre del 2019. Han pasado más de cuatro años. Entonces quienes dicen que era ilegal o que no podía prosperar [un referéndum en esta ocasión] no es cierto. Sí se podía. El término no es la legalidad, sino la legitimidad de quienes la proponen. El Congreso es visto como el portador de medidas que, en general, como siente la gente y no le falta razón, va en contra de sus necesidades, ideas, y, si no le entiende, cree que siempre hay algo que se está encubriendo. Tampoco le falta razón. La bicameralidad es un buen diseño, pero nuevamente el cómo lo han hecho y qué hay detrás es lo que varios entre los que me encuentro hacemos observaciones. 
 

La gente, en principio, sí quería la bicameralidad, pero importa también quiénes la llevan adelante"

¿Qué efecto va a tener sobre la ciudadanía, que de hecho ya rechaza y desaprueba constantemente al Congreso, cuando ahora el Parlamento ha aprobado una medida sobre la que también tienen una opinión contraria?

Todos los políticos tienen intereses. Lo que pasa es que este Congreso está trabajando solo bajo sus intereses. Han aprobado la bicameralidad y la reelección básicamente por eso, para tener la posibilidad de reelegirse en el 2026. Se han modificado algunas cosas sobre las que realmente no tienen vergüenza. Es, por ejemplo, el caso del Senado. Se ha aprobado un modelo desequilibrado de dos cámaras a favor del Senado y desequilibrado en relación al Ejecutivo, a favor del Parlamento. Esto no le hace bien a las instituciones democráticas. Es un sistema, en su conjunto, de una suerte de parlamentarismo cada vez más fuerte en contra del presidencialismo. Los países en toda América son presidencialistas, pero se ha cargado tanto a favor del Congreso que ahora cualquier presidente está maniatado. 

Otro tema es que los congresistas actúan en el corto plazo: mis intereses más cercanos, cuando no mafiosos, y mirando el corto plazo. Además, modifican las cosas como si esto fuera a existir para siempre. La Constitución está hecha para hacer los grandes lineamientos, las grandes instituciones y por eso su modificación es difícil y costosa. Pero este Congreso lo único que tiene son votos abrumadores de una coalición, en cuyo núcleo central están Fuerza Popular, Avanza País, Alianza para el Progreso, Renovación Popular, sobre todo, facciones de Acción Popular. Una coalición con el Gobierno. (...) Esta bicameralidad, como edificio institucional, está bien, pero como modelo que se ha escogido tiene una serie de problemas. 

Han aprobado la bicameralidad y la reelección básicamente por eso, para tener la posibilidad de reelegirse en el 2026"

Por ejemplo, para elegir a un senador se requiere como requisito ser peruano de nacimiento, pero con una edad mínima de 45 años. Primera observación: el presidente de la República para inscribirse como candidato necesita 35 años; ¿un senador tiene más responsabilidad que un presidente de la República? ¿Creen que elevando la edad vamos a tener senadores más sabios? De ninguna manera. Es que mientras más edad, menos personas pueden acceder a ello, indudablemente. Y también en el orden político. Uno diría que entonces ellos también están excluidos. No, ahí viene el detalle, porque es 45 años o haber sido diputado o congresista. Esto va a ser [para] los últimos congresistas, porque en realidad, en adelante, van a ser diputados y senadores. Colocar incluso en la Constitución [la palabra] 'congresista' [es cuestionable]. Imaginemos que la Constitución dure, 60 u 80 años, va a seguir existiendo como lo hicieron cuando no había existido antes. Ni siquiera han puesto una disposición transitoria [sobre eso]. Están mal redactadas muchas cosas. ¿Entonces quiénes son los beneficiados? Los que, en el año 2026 no tienen 45 años, pero ahora son congresistas. Obviamente esto junto con la reelección parlamentaria. 

Hablamos aquí de cambios que se han hecho para beneficio propio o de los intereses de los actuales congresistas, pero no en pro de lo que traería un sistema bicameral. 

Claro, porque mira un sistema bicameral, como su nombre lo indica, está conformado por dos cámaras. Normalmente, en muchos países, se tienen dos cámaras con un nacimiento distinto y funciones específicas muchas veces también distintas. [La Comisión de Constitución] ha creado una figura que casi no se ve en ninguna parte y que es un disparate. Para la conformación del Senado, te dice que está conformado por 60 senadores, pero dice como mínimo, o sea, que una ley de desarrollo podría decir mañana otro número. [También] dice que se concederá un senador para cada circunscripción y el resto, vale decir, colocan uno y luego lo que sobra, en circunscripción única. En primer lugar, ¿qué entiende la Constitución por circunscripción? Podemos entender región, departamento, provincia, distrito. [La ley] no dice. Entonces, esa discusión se tiene que dar en la ley de desarrollo.

Pero vamos a suponer que ellos se refieren a la región, que considerando a los peruanos en el exterior suman 27 [circunscripciones]. Serían 60 menos 27, 33. Esos 33 [irán] en un bolsón de circunscripción única. Cada partido debe presentar, aparte de uno por circunscripción, una lista general de 33 que cualquiera va a votar a nivel nacional. Esto tiene a su vez complicaciones en la ley y en la votación. Vamos a tener una cédula con una columna para presidente, una para diputados, una para senadores por la circunscripción de uno y una columna para para senadores de lista única, más la del Parlamento Andino y además han incluido nuevamente el voto preferencial, con lo cual va a ser simplemente, como lo que varias veces hemos criticado, un mercado persa, o sea, todo el mundo como si fuera mini partidos. 

[El otro caso] es sobre las funciones [de diputados y senadores]. En el Senado de la Constitución del 79, se tenía un Senado dentro del modelo simétrico: una ley ingresaba por Senado o por Cámara de Diputados, y la otra cámara la revisaba. Ahora solo puede entrar, por iniciativa legislativa, por el Senado. El Senado, según dice [la nueva norma], aprueba, observa o rechaza [proyectos de ley]. Si rechaza, se archiva. Ese es un Senado súper poderoso. (...) Ese 'rechazar' le confiere un nivel de poder enorme al Senado. Estos congresistas se van a elegir, van a ser un grupito privilegiado (...) y van a tener un súper poder. Aparte que tienen otras funciones, como la elección de altas autoridades del Estado [JNJ, TC, Defensor del Pueblo, etc] y ellos son los que finalmente juzgan a las altas autoridades. Los diputados denuncian y el Senado juzga.

Además, esto facilita por dos razones a los partidos sobre todo presentes en el Congreso, que siempre tiene mayor visibilidad. Van a poder presentar candidatos de una circunscripción igual que todos, pero ellos son más conocidos y además, el bolsón de 33 centraliza. Como habrá voto preferencial, no te dicen que esos 33 van a estar en una circunscripción, todos pueden ser de Lima. Como es una lista nacional, votan por esos 33 el de Tumbes, el de Ayacucho, el de Lima, etc. Pero aquí tiene más votos Lima y si se presentan más limeños entonces van a salir más limeños. Entonces va a haber ahí otro problema que este modelo nos está ofreciendo. 

Precisamente uno de los grandes problemas en la política peruana ha sido la falta de representatividad. ¿Este nuevo sistema bicameral solucionará ello? ¿Habrá realmente una mayor representatividad como han señalado el presidente del Congreso, Alejandro Soto, y algunos otros congresistas?

Es un tema que no es fácil y no se puede decir que por sí solo esto va a mejorar. Yo siempre ponía este ejemplo: tú puedes construir un edificio inteligente, moderno que puede ser muy útil, pero depende de quiénes lo habitan. Puede haber una bicameralidad ahorita y quienes lo habitan ahora son estos congresistas. Si van a ser los mismos o parecidos con el mismo perfil, entrarán a ese edificio inteligente y van a mal usarlo, no van a hacer uso de las condiciones y facilidades que puede dar y por el contrario pueden tenerlo no mantenido, mal usarlo y no rendir lo que de esto se requiere. 

El Senado, según dice [la nueva norma], aprueba, observa o rechaza [proyectos de ley]. Si rechaza, se archiva. Ese es un Senado súper poderoso"

Dentro de los artículos que se han modificado por la bicameralidad, está el que esta semana advirtió el presidente del Poder Judicial, que es el artículo 100, respecto a que quedará a criterio del Ministerio Público la decisión de acusar o no altos funcionarios, ¿qué va a implicar esta modificación y qué nos dice una vez más sobre la actual Congreso?

No es 'debe' sino 'puede', o sea, pone a nivel de la posibilidad del Fiscal de la Nación, que no sabemos quién pueda ser, una discrecionalidad para acusar o no. Y eso es realmente terrible, siempre ha sido 'debe' [acusar]. Entonces claro son 53 [artículos modificados] y algunos están bien, en otros se cambió pequeñas cosas, en otros grandes cosas y otros como este (...) Todos se tienen que sentir contentos con que algo han ganado, todos han ganado en la reelección, está bien, pero hay algunos que piden cosas particulares, quizá esto sea otro [beneficio] en lo que ellos sienten que han ganado también.

¿Hay muchas diferencias sustanciales respecto al último Congreso bicameral que tuvo el Perú?

La primera es el requisito de inscripción que antes era de 35 años, y por más que hayan sido diputados, no podían ser senadores si no tenían los 35 años. Además que, en ese momento, la circunscripción de todo el Senado era única, pero la Disposición Transitoria decía que era así hasta que no se creen regiones. Lo segundo es la relación entre las cámaras. Ambas cámaras tenían la posibilidad de tener iniciativa de ley y la otra cámara aprobaba o observaba, en cuyo caso regresaba la otra cámara para hacer los arreglos que hemos señalado. No había ese desequilibrio a favor del Senado. 

Y hay un tercer punto que quiero aclarar también: el desequilibrio entre el Congreso y el Ejecutivo hoy. Está bien que el Congreso tenga determinada facultad de control político, pero una cosa es eso y otra es acosar y estrangular al presidente de la República. (...) Resulta que han modificado la ley y dice que cuando haya un nuevo Gabinete [Ministerial], antes tenían que ir al Congreso y someter a un voto de confianza. Si el Congreso negaba la confianza, ese Gabinete caía y se tenía que formar otro, pero ya el Congreso tenía una sola posibilidad más de rechazar la confianza. De lo contrario, el presidente o la presidenta podía disolverlo. Ahora no. 

Y lo peor de todo es que se mantiene el siguiente artículo: el último año el presidente no puede disolver el Congreso. El Congreso puede censurar en el último año todos los Gabinetes, todos los ministros, no le pasa nada. Cuando uno ve que el Congreso en realidad tiene un súper, poder porque tiene del cuello al presidente y a todas las instituciones, y además las elige la manera como la ha elegido acá, tienes un desbalance a favor del Congreso y en el futuro un desbalance a favor del Senado. Estamos en un modelo desbalanceado. 

Está bien que el Congreso tenga facultad de control político, pero una cosa es eso y otra estrangular al presidente de la República"

Otra de las modificaciones que hace poco se aprobó fue la eliminación de las PASO. Usted presidió la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política que planteó la aplicación de este sistema de elección, que –por cierto– si bien se aprobó, nunca logró concretarse. ¿Por qué son importantes las PASO para la ciudadanía y cómo afecta que hayan sido eliminadas?

Esta es una medida que nosotros la propusimos y se aprobó. De hecho, es una ley no nata, porque en realidad nunca se aplicó. (...) Nunca le gustó, porque en realidad lo que hacía era darle posibilidad al ciudadano que escoja, entre los candidatos que los partidos colocaban. Y ciertamente tienen todo el derecho. Les sustrae a los dueños del partido, a la cúpula, la decisión a dedo de aquellos candidatos. Lo que ahora se ha aprobado es, en realidad, lo que se había realizado en el 2021-2022 en vez de las PASO. 

El Congreso aprueba leyes que son no solamente malas, es un retroceso, no tienen sentido o quizá el único sentido que tiene —y refuerza la idea— es el control de los partidos por el jefe, la cúpula, el dueño, tanto a nivel nacional como en movimientos regionales.

CRÍTICA. El politólogo considera que el modelo aprobado por el Congreso sobre la bicameralidad va a traer complicaciones para las elecciones de 2026.

Foto: Giuseppe Vicente
 

¿Al final qué margen de decisión queda para la ciudadanía? 

Ninguna. Lo que va a tener la ciudadanía es que la oferta política va a ser una donde la ciudadanía no intervenga. Dos, el partido te presenta la lista [que tenga]. Hay algunos que aprecian de esta manera la actitud del votante: dicen que vota mal. Yo no sé qué es votar mal. Lo cierto, es que es como en un restaurante. Quieres comer, aprecia el menú. Puede ser muy malo de repente, pero tienes que comer, pues lo único que te queda es eso o no comes, pero eso no quiere decir que el menú sea algo que te va a permitir mejorar en general.

Las PASO era un modelo en general, en el que se permitía que se presenten nuevos partidos y en esa selección iban quedando obviamente los que tenían fuerza electoral, organizativa y que presentaban cosas que quizás a la ciudadanía le parecían atractivas. Es decir, dar nuevos aires a este Congreso, donde hay partidos que se están quedando sin tener legitimidad, sin tener un buen desempeño por varias décadas.

A lo largo de las últimas semanas, han surgido otros temas que han marcado la agenda política. Como analista político y experto en las ciencias sociales, quisiéramos conocer su opinión respecto a algunos casos.
Los relojes no declarados en sus declaraciones juradas por parte de la presidenta Dina Boluarte han abierto la puerta por enriquecimiento ilícito. ¿Cuál es la sanción por no declarar y por qué es importante que la Contraloría fiscalice estas declaraciones?

La presidenta ha hecho por primera vez una declaración pública, en la que ha dicho que es una persona honesta, que tiene las manos limpias, cuando tiene que decirnos a los ciudadanos, al país, de qué se trata. En primer lugar, ¿cuál es el origen de los relojes? ¿Cuántos tiene? ¿Cuánto costaron ? Y si es que los compró o no. Cualquiera de las alternativas tiene que estar documentada, pero eso no ocurrió. Quizá por eso lo que dice es que se verá en las instancias correspondientes. Para ella, la opinión pública no es la instancia correspondiente. Debió decirlo porque es un tema político que está ahora erosionando enormemente ya la poca aprobación [que tiene]. Es un tema en el que ella se iba enredando progresivamente, porque ha mentido al país. (...) Por el valor que tiene esto debió ser declarado como todo los funcionarios públicos deben hacer y entonces ahí ha comenzado a dinamizarse la maquinaria del Estado, que tiene que verse en diferentes instancias. Uno evidentemente es la Contraloría; dos, el Ministerio Público, que también ya ha iniciado una investigación preliminar y tres, el Congreso. 

Aquí yo no estoy a favor de la forma que han usado la vacancia, pero la han usado para cosas que en realidad son muy controversiales, y en este caso siéndolo también, los congresistas casi de saque han dicho que no van a aprobarla. Es muy curioso, porque si hubiera sido otra persona probablemente hubieran dicho vacancia. Ese es un tema político, hay un efecto más allá de lo legal. En el Congreso le han dicho de manera directa e indirecta ‘no te preocupes’, pero eso no quiere decir que no tenga efectos políticos. Ahora la presidenta es más dependiente que antes del Congreso. Si antes ya lo era, ahora con esto mucho más. Esto se puede activar en cualquier momento y ella está sujeta a más presiones. [Dina Boluarte] es una persona que ha perdido a su hombre clave, que era Alberto Otárola, que la cubría y quizá oscurecía las enormes limitaciones que tiene a todo nivel. Hoy día está enredada en un problema, que ya no solamente se ha convertido, como ella quiere llevarlo, a un tema personal, familiar, particular, sino un tema político que trasciende nuestras fronteras.

Ahora la presidenta es más dependiente que antes del Congreso. Si antes ya lo era, ahora con esto [sus relojes] mucho más"

El respeto a los derechos humanos ha sido uno de los puntos débiles del Gobierno luego de las muertes en las protestas a inicios de 2023. Sin embargo, se designó como nuevo presidente del Consejo de Ministros a Gustavo Adrianzén, quien fue representante de Perú ante la OEA y en una de las audiencias en la CIDH increpó a los familiares de las víctimas. ¿Qué opinión le genera a usted este nuevo ministro? 

Yo creo que se ha elegido a alguien más o menos del mismo perfil [del antecesor Alberto Otárola]. Se le designó y no hubo ningún cambio ministerial. ¿Qué primer ministro va a aceptar un encargo tan complicado y que no pueda cambiar a ningún ministro? No tiene ninguna capacidad de decisión, entonces creo que es una persona leal a la presidenta y que está dispuesto a todo. Sobre su participación de desempeño en las audiencias que se hizo con motivo de la matanza al inicio de este Gobierno, lo pintan de cuerpo entero. Ahora él ha salido a poner el pecho para cubrir a la presidenta, minimizando el efecto, diciendo que tiene que declarar lapiceritos, medallas, no le importa quedar mal, como otros ministros también lamentablemente. Pero nuevamente, eso lo hacen porque no tienen también nada que decir, es indefendible. La presidenta por qué no dice, porque no tiene que decir. Los congresistas por que le adelantan mandarle un salvavidas, porque saben que si la presidenta es vacada, también se van ellos. Y ellos no se quieren ir, quieren quedarse hasta el 28 de julio [del 2026] y tentar la posibilidad de una reelección, sea en la cámara de diputados o de senadores, que ahora es más apetitoso.