Hace más de 20 años, desde el autogolpe de Alberto Fujimori, que el Perú no tenía una institución del Estado con un poder tan predominante, como lo ha conseguido el actual Congreso de la República.  

Este desequilibrio se ha intensificado en los últimos días, luego de que el Tribunal Constitucional (TC) le diera la razón al Legislativo en una demanda competencial presentada contra las medidas cautelares dictadas por el Poder Judicial, que habían frenado varias acciones cuestionables de los congresistas. 

El TC informó, el jueves 23 de febrero, su decisión de dejar nulos los procesos de amparos que detuvieron la elección del nuevo defensor del pueblo y la reforma del consejo directivo de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu). 

Además, exhortó al Parlamento a modificar el artículo 99 de la Constitución para incluir a los representantes de las órganos electorales en el listado de funcionarios que pueden ser sometidos a control político y solicitó a la Junta Nacional de Justicia (JNJ) que proceda a analizar el comportamiento de los jueces que concedieron las acciones de amparo.

SENTENCIA. El TC declaró nulas las cautelares dictadas por el Poder Judicial bajo el argumento de que existen actos políticos que no pueden ser objeto de control. 

Fuente: Tribunal Constitucional.

 

Para el abogado y exdefensor del Pueblo, Walter Albán, este acaparamiento de poder en el Congreso, que cuenta con 6% de aprobación de acuerdo a una reciente encuesta del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), se asemeja a los peores años de la época fujimorista. 

“Lo que se produce es un fenómeno parecido al que hubo en el gobierno de Fujimori en los años 90, el copamiento de las instituciones. Por eso, es que en la práctica, [el Congreso] maneja el TC y, ahora, quiere capturar la Defensoría del Pueblo”, dijo en conversación con OjoPúblico.

La abogada constitucionalista Ana Neyra indicó que, en años anteriores, las diversas fuerzas políticas que llegaron al Congreso intentaron acaparar más poder, pero no lo consiguieron porque, pese a la crisis, se preservaba el control de poderes, con una presencia más activa del TC y del Poder Ejecutivo. 

En 2019, este último incluso disolvió el Parlamento como parte del control político tras una denegatoria de confianza, medida que, luego, fue declarada constitucional por el TC anterior. 

Lo que se produce es un fenómeno parecido al que hubo en el gobierno de Fujimori, el copamiento de las instituciones", dijo Walter Albán.

“La verdad que hemos tenido muchos Congresos así, pero han tenido más contrapeso: pienso en la reforma universitaria, donde había un Ejecutivo más fuerte luchando contra eso. Incluso, la disolución [del Parlamento] también fue un contrapeso; el Tribunal [Constitucional] también lo era, pero ya no existe. Ahora parece que quienes tendrían que hacer estos controles no lo están haciendo de la misma manera”, sostuvo.

Para los especialistas, la democracia en nuestro país se encuentra minada, pues se ha perdido el equilibrio de poderes y el control entre las instituciones, un requisito básico en un sistema democrático. 

Este tema ya había sido alertado por la Unidad de Inteligencia de The Economist en su Índice de Democracia 2022, en la que ubican al Perú en el grupo de países con “régimen híbrido” por tener características democráticas, pero también rasgos de autoritarismo. 

En el año 2021, durante la gestión de Pedro Castillo y el inicio del mandato de Dina Boluarte, el país se posicionó en la categoría de democracia imperfecta. Pero el nuevo contexto de vulneración de los derechos humanos durante la actual crisis política y social generó la caída a la categoría de “régimen híbrido”.

El acaparamiento de poder por parte del Congreso se da luego de haber obtenido pasos previos importantes, como la ley que modifica la cuestión de confianza a su favor y la polémica decisión del TC que le da carta abierta para que se emitan leyes con iniciativa de gasto. En este contexto, OjoPúblico hace un repaso de las principales normas y resoluciones que han vulnerado el equilibrio de poderes durante los últimos meses. 

 

1. Ejecutivo limitado

En octubre de 2021, a tres meses de la instalación de los parlamentarios, el Congreso de la República —con Maricarmen Alva en la presidencia— aprobó por insistencia la autógrafa que modifica la cuestión de confianza.

Con la misma, se estableció que el Poder Ejecutivo solo puede solicitar la confianza por temas relacionados estrictamente a la política general de gobierno, pero ya no por competencias exclusivas del Congreso, como la aprobación o no de reformas constitucionales. 

Este tema quedó en debate tras la disolución del Legislativo por el expresidente Martín Vizcarra, en 2019, luego de que el Congreso le negara la segunda cuestión de confianza al entonces premier Salvador del Solar cuando presentó un proyecto de ley que buscaba mejorar la elección de los magistrados del TC.

Esta ley trastoca el propio sistema de gobierno, que es esencialmente presidencialista", explicó Jorge León.

La norma aprobada por el actual Congreso también indica que el Parlamento es el único que puede interpretar su decisión de otorgar o no la cuestión de confianza. Es decir, otro poder, como el Ejecutivo, ya no podrá determinar la negativa bajo ninguna circunstancia. 

El Ejecutivo, entonces bajo la presidencia de Pedro Castillo, presentó una demanda de inconstitucionalidad al anterior TC. Sin embargo, en febrero del año pasado, el organismo le dio la razón al Congreso y el tema quedó zanjado.

El profesor de derecho constitucional, Jorge León, señaló que esta decisión inició la transformación del escenario político presidencialista por uno en favor del Parlamento. 

“Trastoca el propio sistema de gobierno, que es esencialmente presidencialista, al trasladar poderes excesivos al Congreso y nos acerca a un régimen parlamentario, lo cual es absolutamente incompatible con la Constitución y el modelo de gobierno que es sumamente presidencial”, explicó.

 

2. Tribunal Constitucional a la medida

El 10 de mayo de 2022, el Congreso de la República eligió a los seis nuevos magistrados del TC, en medio de un proceso criticado por carecer de transparencia. 

La principal denuncia se centró en la falta de difusión de un informe elaborado por la Contraloría General de la República, donde se documentaban antecedentes judiciales y administrativos de los candidatos que no habían sido informados a lo largo del proceso de elección. 

La comisión especial, presidida por el congresista José María Balcázar, borró más del 80% de su contenido en la presentación de su informe final, según informó el diario La República. 

Además, la mayoría de las bancadas, entre ellas Fuerza Popular y Perú Libre, decidieron, por medio de la Junta de Portavoces, dejar de lado el debate y pasar de frente al voto de la elección de los magistrados. Tampoco se permitió el ingreso de la prensa al hemiciclo. 

PACTO. La elección de los nuevos magistrados del TC tuvo el respaldo de la mayoría de las bancadas del Congreso, incluso de Fuerza Popular y Perú Libre.

Foto: Andina.

 

Finalmente, el Congreso eligió a personas cuestionadas, como Luis Gutierrez Ticse, quien omitió informar que tenía infracciones de tránsito y deudas que mantiene en la Sunat. O Helder Dominguez Haro, quien omitió declarar que tenía un proceso judicial. 

Entre los magistrados electos también hay personas vinculadas al fujimorismo, como es el caso de Francisco Morales Saravia, hombre de confianza del excongresista fujimorista Carlos Mesía. Además de integrantes con posturas ultraconservadoras, como Luz Pacheco Zerga, quien publicó un artículo defendiendo la prohibición de anticonceptivos orales de emergencia (AOE). 

En opinión del abogado Walter Albán, dicho proceso fue manipulado para favorecer a gente que respondía a los intereses parlamentarios. “Aquella elección del TC estuvo plagada de irregularidades y, también, de cuestiones opacas. Creo que el Congreso decidió, ya desembozadamente, elegir a gente que les diera la garantía de que no les iban a poner en cuestión o contrariar lo que ellos decidan”, sostuvo.

De otro lado, Aníbal Quiroga —abogado del Congreso en la demanda competencial— indicó a OjoPúblico que el proceso siguió los procedimientos establecidos en la Constitución. “Yo creo que el proceso de elección se produjo bajo estándares razonables y se eligió lo mejor que había en ese momento”. 

 

3. Iniciativa de gasto

Meses más tarde, en octubre de 2022, el nuevo TC declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Ejecutivo contra la Ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud.

Dicha norma requería de presupuesto público, por lo que el expresidente Francisco Sagasti presentó una demanda de inconstitucionalidad y, un año después, el TC le dio la razón al Congreso. 

Esto, de acuerdo a diversos especialistas, implica un riesgo porque permite que los congresistas impulsen leyes con gasto público, lo que podría generar desequilibrios e inestabilidad presupuestal para el país.

A pesar de esa amenaza, la decisión del TC le dio carta abierta al Legislativo para que puedan exigir la aprobación de todo tipo de ley que genere gastos extras. 

“Esto ha sido un antecedente malo para el sistema político. Lo que pasa es que el Tribunal en estos casos tiene dos opciones: o se apoya en el equipo especializado o resuelve con un cálculo político. Este TC está avalando todos los excesos que promueve el Congreso. Ese hecho de decir que el congreso también puede aprobar proyectos con iniciativas de gastos es ir, no solo en contra de la Constitución, sino empoderar a los parlamentarios para poner en apuros al Ejecutivo”, considera Jorge León, profesor en derecho constitucional.

 

4. Elección de defensor sin control

El último 23 de febrero, el TC resolvió la demanda competencial presentada por el Congreso de la República contra la acción de amparo impuesta por el Poder Judicial sobre la elección del defensor del pueblo. Esto luego que el sindicato de la Defensoría del Pueblo denunciara falta de transparencia y participación de la sociedad civil en el proceso. 

En su resolución, el TC le da la razón al Legislativo y declara nula la acción de amparo del Tercer Juzgado Constitucional de Lima. Por lo que el Parlamento podrá continuar con el proceso de elección siguiendo un procedimiento dudoso, al no prevalecer la transparencia y la participación. 

“La idea es que le pongan parámetros también al Congreso, no solo que le den carta abierta. Pero lo que dice el TC es que el Congreso no puede ser controlado por el Poder Judicial. Esto también afecta a la independencia judicial”, señaló la constitucionalista, Ana Neyra a OjoPúblico. 

La acción de amparo fue concedida por el juez John Paredes Salas debido al incumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución y en las normas del Congreso. “Existe un peligro inminente de que el referido proceso de elección termine realizándose sin requisitos mínimos de publicidad, transparencia y participación de la sociedad civil”, detalló el magistrado en su resolución.

El exdefensor del Pueblo, Walter Albán, señaló que esta decisión del Tribunal Constitucional deja en una posición delicada a toda la sociedad. “Creo que nos han afectado a todos los peruanos y peruanas, nos deja desprotegidos, vulnerables ante cualquier abuso y arbitrariedad”. 

 

5. Reformas en la Sunedu

En mayo del año pasado, el Congreso aprobó por insistencia la Ley 31520, que modifica el consejo directivo de la Sunedu y permite su reconstrucción con integrantes designados por el Ministerio de Educación y de las universidades privadas. 

La Sunedu presentó una acción de amparo en contra de la decisión del Legislativo por considerarlo parte de la contrarreforma universitaria. El Segundo Juzgado Constitucional de Lima aceptó la demanda y anuló la autógrafa. 

Sin embargo, el Tribunal Constitucional acaba de darle la razón al Congreso y anuló la acción de amparo dictada por el Poder Judicial. Este es el único punto de la resolución del TC que logró unanimidad de todos los magistrados. 

En general, la posición ha sido que el control constitucional ha sido posterior, no cuando es un proyecto", señaló Ana Neyra.

La abogada Ana Neyra remarcó que la acción de amparo, en este caso, se presentó cuando aún era proyecto de ley y ese sería el motivo por el que sí podría tener fundamento la decisión del Tribunal. 

“En general, la posición constitucional de toda la vida ha sido que el control constitucional ha sido posterior, no cuando es un proyecto, sino cuando ya es una ley. Si el argumento va por ahí, entonces, sí hay un argumento jurídico”, precisó. 

Más allá de las posturas jurídicas, la nueva ley del Congreso busca golpear la gestión que realiza la Sunedu, en favor de las universidades no licenciadas, muchas de ellas vinculadas a los actuales parlamentarios, como Esdras Medina (Somos Perú), Alex Paredes (Perú Libre), Luis Cordero (Fuerza Popular), Alfredo Azurín (Somos Perú) y José Luna Galvez (Podemos Perú), entre otros. 

 

6. Juicio político a los jefes de los órganos electorales

En su reciente fallo, el TC exhortó al Congreso a modificar el artículo 99 de la Constitución para incluir a los jefes de los órganos electorales en el listado de funcionarios que pueden ser sometidos a juicios políticos. 

Si bien los representantes de los organismos electorales —el Jurado Nacionales de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec)— pueden ser sometidos a investigaciones penales, no estaban considerados dentro del antejuicio político. Es decir, en los procesos de investigación que se inician en el Legislativo para determinar sanciones políticas, como la destitución por infracciones constitucionales. 

“Lo que está detrás de esto es que no podemos poner a los que resuelven controversias electorales a la merced de las mayorías políticas en el Congreso,  que podrían querer removerlos todos los días. Entonces, no les generamos ninguna estabilidad”, dijo Ana Neyra.  

INSTIGADO. El presidente del JNE, Jorge Luis Salas Arenas, ha sido cuestionado por los sectores que denunciaron el inexistente fraude electoral. 

Foto: Andina.

 

En este escenario, la autonomía de las entidades electorales, encargadas de dirigir las contiendas electorales y de evaluar las controversias —como tachas y eventuales fraudes— se verían amenazados por una posible investigación del Congreso en caso consideren que hayan vulnerado la Constitución. 

“Eso implicaría la reforma constitucional del artículo 99, que está exhortando el propio Tribunal. A mi me parece que está dejando en indefensión a los organismos electorales. Eso sí me parece extraño porque, en este caso, no había amparos”, agregó Neyra.

No obstante, el abogado Anibal Quiroga, declaró que el señor Salas Arenas sí podría ser investigado a nivel del Congreso porque, más allá de ser presidente del JNE, también es magistrado de la Corte Suprema de Justicia. 

“En una democracia constitucional nadie está exento de control. Entonces, no sé cómo el señor Salas Arenas pretende estar fuera de control político, sobre todo teniendo un cargo tan importante, y haciendo una imagen artificiosa al decir que es presidente del JNE y no magistrado de la Corte Suprema, cuando él llega ahí por ser magistrado de la Corte Suprema”, enfatizó. 

 

7. Amenaza al Poder Judicial

El fallo del TC por el conflicto de competencias interpuesto por el Congreso también ordena que se ponga en conocimiento a la JNJ para que evalúe el accionar de los jueces que concedieron las medidas cautelares en contra del Congreso. 

“La lógica aquí es que un juez no puede controlar al Congreso en casos como la conformación de una comisión investigadora o una ley, lo que están diciendo es que [el Congreso] pueda hacer sus competencias como quiera. Eso no está bien porque toda entidad tiene que actuar con proporcionalidad y razonabilidad”, indicó Neyra. 

La abogada también precisó que esta decisión del TC podría ser considerada una intimidación para los jueces, quienes ahora se encuentran en una posición de desventaja frente al Congreso. “Suena casi a una amenaza, pues en la sentencia del Tribunal obliga a la Junta Nacional de Justicia, por lo menos, a abrirles un proceso disciplinario. Eso también sería cuestionable”, agregó. 

Toda entidad tiene que actuar con proporcionalidad y razonabilidad", recordó Ana Neyra.

Walter Albán, en paralelo, cuestionó la decisión de los magistrados al demostrar una actuación en contra de la defensa de la Constitución y, más bien, en favor de los intereses parlamentarios. 

“Lo que han hecho es anunciar que ellos están dispuestos a aceptar lo que sea por parte del Congreso, y que no hay manera de ponerle control al Congreso en lo que les dé la gana hacer. Ellos han abdicado a lo que la Constitución señala que deben ser: un órgano de control constitucional. Parece que están más comprometidos en agradecer la elección de la que fueron objeto porque, en verdad, varios de ellos no podrían haber llegado en un concurso de méritos a ese cargo”, insistió.  

 

8. Investigaciones sin control

Finalmente, el Congreso podrá continuar creando comisiones como la que investigó el falso fraude electoral, que gastó más de S/200.000 sin encontrar pruebas de irregularidades en las Elecciones Presidenciales 2021. 

La abogada Ana Neyra reconoció que el Congreso tiene competencias para abrir investigaciones sobre todo tipo de temas, pero tampoco puede utilizar esta prerrogativa para amedrentar a jueces o para abrir comisiones bajo intereses políticos.

“Nunca estuvo en cuestión que se creen comisiones por temas de interés público, pero el problema está en que si formas una comisión que gastó mucha plata y no encontró nada, no puedes volver a investigar el tema o ponerle la espada de Damocles a los titulares de los organismos electorales porque no ganó tu candidato. Lo pones en una situación de vulnerabilidad ante el poder político”, precisó.
 

Sin salida

Poco se puede hacer contra la reciente decisión del TC, considerando que se trata de la máxima autoridad de interpretación de las leyes en nuestro país. Así lo reconocen los abogados constitucionalistas consultados para este artículo. 

Si bien una opción es acudir al Sistema Interamericano, a través de la Comisión Internacional de Derechos Humanos, esta es una vía que va a demorar y, normalmente, culmina con un informe de relatoría, pero no con la modificación de la decisión del Tribunal. 

“Veo complicado que, en lo inmediato, encontremos un mecanismo para detener la sentencia. Jurídicamente, es un poco complicado. El TC es considerado la última instancia en el sistema judicial peruano y nadie puede detener sus fallos. No hay apelación”, dice Neyra.

Por lo pronto, el abogado Walter Albán plantea que una de las salidas más factibles sería la articulación ciudadana para promover la defensa de la democracia en contra de los ataques que vienen realizando algunas instituciones.

“Creo que el problema es político y que la sociedad civil debe buscar una forma de articularse bajo un denominador común, que pueda ser asumido por los más grandes sectores”, remarcó el exdefensor del pueblo.