Actualización: martes 23 de abril 11:20 a.m.

Con el apoyo de Gianfranco Huamán

Leyes que contravienen los intereses del Estado, ocasionan severos impactos ambientales, implican un retroceso para el enfoque de género o, incluso, generan una afectación al Tesoro Público han sido aprobadas por el Congreso, ignorando, en la mayoría de casos, las observaciones que el Poder Ejecutivo realizó sobre ellas. De las 547 normas promulgadas desde 2021, al menos, 107 fueron aprobadas por insistencia del Parlamento.

Solo en 2023, se promulgaron 57 leyes siguiendo este mecanismo, según identificó OjoPúblico. En paralelo, un reporte del Consejo Fiscal, publicado el año pasado, evidenció que el porcentaje promedio de las normas aprobadas de esta forma se ha cuadruplicado en los últimos cuatro años, si se compara con periodos anteriores. Desde el 2020 hasta mayo de 2023, casi el 25% de las leyes fueron publicadas por insistencia, mientras que del 2001 al 2019 fue solo el 6%.

Para César Delgado Guembes, experto en derecho parlamentario y exoficial mayor del Congreso, esto refleja la debilidad del Ejecutivo y la atomización de bancadas al interior del Legislativo.

"En el Congreso no tenemos una sola mayoría y las alianzas que se realizan no coinciden con el signo político que tiene el Poder Ejecutivo, que tampoco tiene un partido propiamente dicho, porque Perú Libre ahora solamente significa un nombre asociado a su fundador, Vladimir Cerrón", dijo en conversación con este medio. 

El porcentaje promedio de leyes publicadas por insistencia se cuadriplicó desde el 2020, si se compara con el periodo 2001-2019".

Esta pugna, en opinión de diversos expertos, arrastra riesgos para la democracia y el desarrollo del país. La politóloga Katherine Zegarra Díaz señaló, por ejemplo, que dicha imprevisibilidad "genera mucha vulnerabilidad dentro del Ejecutivo", al no saber "realmente cuánto es el presupuesto con el que cuenta, porque el Congreso maneja la economía" al aprobar leyes a criterio propio.

Esta inestabilidad se ha acrecentado desde octubre de 2022, cuando el Tribunal Constitucional (TC) emitió una polémica sentencia, en la que interpretó que el Parlamento no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto público, aunque la misma Constitución señala que el Congreso no tiene iniciativa de gasto.

El impacto económico

Un análisis realizado por el Consejo Fiscal evidenció que los picos más altos de leyes publicadas por insistencia se registraron en el primer periodo legislativo de 2021, con 37% —el mayor porcentaje de normas aprobadas de este modo por el Congreso— y en 2023, con 32%. No obstante, este estudio se hizo desde enero de 2001 hasta mayo del año pasado.

OjoPúblico analizó el total de leyes promulgadas en el actual periodo parlamentario 2021-2026 y encontró que el 2023 registró 57 leyes promulgadas por insistencia, lo que representa un 22% del total de ese año. Si bien el porcentaje disminuye, se mantiene como la segunda cifra más alta en el récord histórico del periodo.

En el reporte del Consejo Fiscal, publicado en junio de 2023, el organismo advirtió que alrededor del 42% de las leyes aprobadas por insistencia desde el 2001 tenían impactos fiscales, según las observaciones presentadas por el Ejecutivo.

"Muchas normas establecen presiones permanentes al fisco, como son los casos de las leyes que afectan las remuneraciones, pensiones, crean distritos o que buscan cambios en el sistema de salud", indica el documento.

En efecto, uno de los casos en los que el Ejecutivo advirtió sobre un alto impacto al Tesoro Público fue cuando se aprobó la ley para actualizar el bono de reconocimiento a los aportantes de la ONP. “Cualquier desembolso de dinero como lo planteado en la autógrafa de ley dejará de financiar otras obligaciones que tenga el Tesoro Público, una de las cuales es el pago de las pensiones actuales”, indicó.

El camino a seguir por el Ejecutivo tras la aprobación de una ley que —a su criterio— contraviene los intereses del Estado es la demanda de inconstitucionalidad ante el TC, explica Delgado Guembes. 

El Consejo Fiscal detalló que, desde 2001 hasta mayo de 2023, el Gobierno había presentado 28 demandas de inconstitucionalidad ante el TC contra algunas de las normas publicadas por insistencia tras sus observaciones por el exceso de gasto o por afectaciones tributarias. 

Sin embargo, en ese mismo periodo, pese a que ciertas leyes fueron inicialmente observadas, el organismo identificó que las leyes no desencadenaron una acción del Ejecutivo ante esta instancia, tras su promulgación. 

El Consejo Fiscal detalló que, desde 2001, el Ejecutivo presentó 28 demandas ante el TC por leyes con un potencial impacto al fisco".

Un ejemplo de ello es la Ley N° 31735, que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado, aprobada en 2023. Tras la votación favorable en el Pleno, la norma fue observada por el Gobierno, entre otros motivos, por el factor presupuestario. 

En sus objeciones, el Ejecutivo cuestionó, primero, que uno de los artículos disponga que los Certificados de Inversión Pública Regional y Local se usen para el pago del impuesto a la renta de tercera categoría, hasta un porcentaje máximo de 80% de dicho impuesto, cuando, hasta entonces, contemplaba un tope del 50%. 

En segundo lugar, observó que se pretenda ampliar su uso para el pago de distintos tributos, deudas y otras obligaciones tributarias. Según señaló, ambos aspectos “ocasionarían una disminución del flujo futuro de recursos en efectivo que percibe el Tesoro Público”. 

No obstante, la ley fue aprobada por insistencia del Congreso y, finalmente, promulgada. Luego de su publicación en El Peruano, el Gobierno no hizo más objeciones y tampoco presentó ningún recurso ante el TC.

Las leyes que perforan los ingresos fiscales permanentes pueden afectar la calificación crediticia del país”.

A raíz de casos como este, en un informe de opinión, el Consejo Fiscal consideró necesario “alertar sobre la inacción del Poder Ejecutivo”. “Algunas de las potenciales consecuencias que se desprenden de las medidas de mayor gasto permanente aprobadas por el Poder Legislativo y no elevadas ante el TC por el Poder Ejecutivo serían un gasto corriente por encima de lo proyectado”, indicaron. 

Según consideraron, las consecuencias podrían verse reflejadas en una mayor afectación de la calidad del gasto público, reducción del espacio fiscal para inversiones, además de presiones sobre la sostenibilidad fiscal y la viabilidad del cumplimiento de las reglas fiscales. A opinión del exministro de Economía, Luis Miguel Castilla Rubio, la “irresponsabilidad” del Congreso al insistir con leyes que impactan en el fisco “debilita las finanzas públicas”. 

“Las leyes que se aprueban, que comienzan a perforar los ingresos fiscales permanentes, disminuyen la presión tributaria y, eventualmente, estarían poniendo en riesgo la calificación crediticia del país, y esto significa un financiamiento más caro para el fisco”, expresó.

Los cuestionamientos políticos

Además de los impactos económicos, hay leyes aprobadas por insistencia del Congreso que afectan la lucha anticorrupción, la separación de poderes, el combate contra la deforestación, la participación ciudadana y el enfoque de género, entre otros objetivos y políticas que debería mantener el Estado. 

El artículo 108 de la Constitución señala que las leyes aprobadas por el Legislativo deben ser enviadas al presidente de la República para su promulgación. No obstante, este tiene la facultad de realizar observaciones sobre el total o una parte de la autógrafa remitida. 

Si ese es el caso, el Congreso recepciona las observaciones y tiene tres caminos, según lo acordado por el Consejo Directivo del Congreso, en 2003: el allanamiento —es decir, se aceptan todas las observaciones del Ejecutivo—, la insistencia —cuando se rechaza total o parcialmente las observaciones—, o la elaboración de un nuevo proyecto —cuando se incorporan nuevas normas o disposiciones, sin considerar las observaciones del Gobierno—.

En lo que va del actual período parlamentario, la insistencia ha primado en la aprobación de normas observadas. Entre ellas destaca, la ley contra la reforma universitaria, que planteó la reconformación del Consejo Directivo de la Sunedu. Si bien el Gobierno consideró que era “contraproducente” para el aseguramiento de la calidad de la educación superior universitaria, el Parlamento insistió con su aprobación.

Otras leyes aprobadas con el mismo mecanismo fueron la que estableció límites para la convocatoria a referéndum, la que reconoce derechos al concebido, y la modificación a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. 

En ese sentido, la politóloga Katherine Zegarra Diaz considera que el mecanismo de la insistencia está siendo usado como “arma política”. “Lamentablemente, en muchas ocasiones las leyes no han sido muy bien estudiadas y, básicamente, se aprueban a partir del número [de votos] parlamentarios”, enfatizó. 

Según dijo, aunque el Congreso da el primer paso para la generación de leyes, el Ejecutivo también debe encargarse de cumplir su función, a través del diálogo, para implementar las políticas públicas que realmente requiere el Gobierno, y que se alineen a los objetivos del Estado. 

“En muchas ocasiones, las bancadas insisten en propuestas legislativas para demostrar su poder (...) Esto lo que intenta demostrar es que ellos son los que tienen la última palabra”, remarcó la politóloga.

La politóloga Katherine Zegarra considera que el Congreso está usando la insistencia como 'arma política' para demostrar su poder".

Para César Delgado Guembes, una de las variables que han llevado a este escenario es la inexistencia de una bancada oficialista que respalde o mantenga un diálogo con el Ejecutivo. 

“El electorado, hace mucho tiempo que no elige a un partido que tenga mayoría en el Ejecutivo”, señaló. Esto se debe, en su opinión, a la “situación desastrosa” en la que se encuentran los actuales partidos políticos. 

Los casos más recientes

Desde marzo hasta mediados de abril de este año —es decir, en menos de dos meses de la actual legislatura—, el Congreso ya ha promulgado cuatro leyes por insistencia. 

Entre el 1 y el 19 de abril se aprobaron y promulgaron dos: la ley que elimina el lenguaje inclusivo en textos escolares y documentos de los diversos organismos del Estado, y la que promueve el ingreso a la Carrera Pública Magisterial de los profesores nombrados interinamente que fueron cesados. 

A fines de marzo, se publicó, además, la ley que debilita la colaboración eficaz y la Ley del Cuerpo de Guardaparques, que establece su creación y régimen laboral especial. Esta última fue observada por “falta de justificación” y también por el impacto presupuestal. 

En lo que va del 2024, el Congreso ha promulgado cuatro leyes por insistencia, rechazando las observaciones del Ejecutivo".

Una de las leyes que todavía está pendiente de agendarse en el Pleno es la que plantea la creación de una Comisión de Alto Nivel para la reforma del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. La norma fue observada por el Ejecutivo por afectar sus facultades. Sin embargo, el dictamen por insistencia ya se encuentra a la espera de debate. 

Esta ley ordena evaluar la denuncia de la Convención Americana de Derechos Humanos. En otras palabras, la salida del Perú de este tratado, si las reformas que plantea la comisión no logran ser implementadas.

El camino a seguir por el Ejecutivo tras la aprobación de una ley que contraviene los intereses del Estado, como se mencionó previamente, es la demanda de inconstitucionalidad ante el TC. Según el Consejo Fiscal, entre 2001 y mayo de 2023, el Gobierno presentó 33 recursos. De ellos, 28 tenían un impacto fiscal. Sobre estas demandas, tres fueron declaradas fundadas y cuatro fundadas en parte. El resto fueron declaradas infundadas.