Mauricio Zavaleta es politólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú y estudiante doctoral en la Universidad de Pittsburgh, en Estados Unidos. Ha publicado los libros Coaliciones de independientes (IEP, 2014) y ¿Por qué no hay partidos políticos en el Perú?, coescrito junto a Steven Levitsky (Planeta, 2019). Ha sido Coordinador General del Lugar de la Memoria (LUM) y asesor en los ministerios de Cultura, y Economía y Finanzas. 

Su libro Coaliciones de independientes, que está siendo reeditado por el Instituto de Estudios Peruanos en estos días, es un amplio estudio sobre las prácticas informales de los políticos peruanos que sobreviven y ganan elecciones en una democracia donde no existen ya partidos políticos organizados. 

OjoPúblico conversó con él para entender, de cara a las elecciones regionales y locales de principios de octubre, la magnitud de la crisis del sistema político peruano y qué soluciones pueden plantearse para intentar corregirlo.

¿Podrías empezar explicando qué son las coaliciones de independientes, base del argumento central de tu primer libro publicado hace ocho años?

El libro está centrado en política subnacional pero busca explicar el comportamiento de los agentes políticos desde la caída del sistema a principios de los años 90 en adelante. El argumento central es que los partidos, que antes se organizaban en un sistema, que tenían distinciones ideológicas, programáticas, que tenían militantes y una identidad, perdieron la capacidad de brindar capital político a sus candidatos. Lo que pasa en regiones, y que es una extensión de lo que sucedió en los 90, es la eclosión de estos independientes porque los partidos políticos ya no brindan estos capitales. 

Ante eso, los políticos renunciaron a los partidos y optaron por la vía independiente. Cuando se introduce la regionalización el 2002, los partidos dicen “no quiero ser un independiente puro, quiero aliarme con el candidato regional porque me permite tener más arrastre”. A estos candidatos, que no tenían una organización detrás, les convenía captar políticos que sirvan de ancla en sus propias localidades. A eso llamo coaliciones de independientes, porque tienen un carácter transitorio y todos los agentes que son parte de esas coaliciones saben que eso no tiene vocación de continuidad.

Se puede decir que la llegada al gobierno de Pedro Castillo con Perú Libre, como candidato invitado, ha supuesto una suerte de coronación del modelo de coaliciones de independientes.

El ejemplo de Pedro Castillo y de Perú libre da cuenta de ese fenómeno general, en términos más nacionales, porque se trata de un partido que tiene una base absolutamente regionalista, que tiene además un líder que quiere ser presidente, Vladimir Cerrón, y que debido a que el líder no puede participar, elige a un candidato que, a sus ojos, les permita pasar la valla. 

Yo apostaría que si Cerrón hubiese sabido que Pedro Castillo tenía opciones de ganar la presidencia, no lo convocaba. Castillo era tan solo una manera de salvar la inscripción y ganar tiempo para las próximas elecciones. Castillo se inscribe en el partido para poder ser candidato, era un contrato de corto plazo, y si hubiese perdido, la relación se hubiese acabado ahí. Esa relación, que lo conduce a Palacio, da cuenta de cómo se arman las listas en el Perú y cómo, finalmente, lo que termina siendo lo orgánico, lo característico, son esos acuerdos.

Yo apostaría que si Cerrón hubiese sabido que Pedro Castillo tenía opciones de ganar la presidencia, no lo convocaba.

Y precisamente, gran parte de los problemas que se originan luego del periodo electoral, son porque se busca estirar la naturaleza transitoria de estos acuerdos.

Por supuesto, porque una vez que entran al gobierno, ya sea a través del Poder Ejecutivo o el Congreso, los incentivos cambian. Los incentivos electorales son distintos a los incentivos de gobierno. En el Congreso lo vemos de forma clarísima, porque lo que necesitan los parlamentarios es ganar influencia rápido, y entonces les conviene no estar en una bancada demasiado amplia, donde su punto de vista y su capacidad de negociación pueda diluirse. Lo que les conviene es desmembrarse y poder buscar un espacio de negociación como hacerse cargo de una comisión, ganar espacio para contratar asesores y poder negociar directamente con los ministerios. Entonces, los incentivos para el período de campaña son unos y los incentivos para ganar poder ya estando en el Congreso son completamente distintos.

En una entrevista señalaste que “hay un sector [del Congreso] que no quiere el cambio, que más bien quiere la continuidad del Gobierno y la gestión parlamentaria; porque saben que la salida de Castillo también involucraría una renovación del Congreso”. ¿Crees, como ha dicho el congresista Carlos Anderson, que varios parlamentarios no están dispuestos a renunciar a los ingresos y los privilegios del cargo?

Ese análisis del costo beneficio es central. En términos más monetarios, porque para una campaña al Congreso tienes que invertir recursos, recursos propios, porque el partido no los brinda, salvo quizá en el caso de Alianza para el Progreso (APP) de forma parcial. Entonces, si uno llega a ser congresista y puede ya gozar de los retornos de su inversión, es un muy mal negocio abandonar esa posición. Y también en términos políticos. En el actual Parlamento, el 80% de sus integrantes no ha tenido ninguna experiencia política previa. Hemos pasado del 56% en 2011, que ya era alto, a 80%. Se trata entonces de políticos absolutamente amateurs, novatos, que de alguna manera se han sacado la lotería. En el sentido de que muy rápidamente han accedido a una oficina de relevancia nacional. ¿Cuáles serían los incentivos para abandonar eso que han ganado y que muy probablemente no vuelvan a tener nunca? 

Claro, porque no hay reelección inmediata en el Perú. 

Así es. Pero cuando sí había la tasa de reelección también era bajísima. Entonces los congresistas saben que es su única oportunidad. Y así pasa con todo. Cuando llegan a ser alcaldes, parlamentarios, gobernadores, quieren aprovecharlo bien porque de repente no regresan. Y aprovecharlo bien, lamentablemente, no en el sentido de “bueno, tengo cinco años para cambiar el Perú”, sino cómo pueden hacer para ganar réditos políticos o económicos. Este es uno de los dramas del país. 

¿Hasta qué punto crees tú que la calidad del Congreso que tenemos está o no relacionada con la no posibilidad de reelección?

En un espacio de baja legitimidad, y donde había muy pocos políticos de carrera, que además se prohíba la reelección garantiza que todos los políticos sean amateurs. Lo que hizo esa prohibición fue empeorar un problema que responde a otras causas más profundas. Creo que en el Perú lo que ya no existe son políticos de carrera, y eso es problemático. Yo sé que es bastante impopular defender a los políticos, sobre todo a los políticos que tienen amplia experiencia y que están siempre en cargos públicos. 

Pero justamente son ellos los que tienen mayores incentivos para cuidar su imagen, para no involucrarse en actos de corrupción. Esto no quiere decir que no lo hagan, pero su sistema de incentivos es distinto al sistema de incentivos de alguien que sabe que tiene una sola oportunidad de ser congresista. Y además genera dinámicas específicas de negociación, de acuerdos, de relaciones entre ellos, que permiten que la legislación marche. Pero también aplica para los cargos ejecutivos en el nivel subnacional y nacional. Se necesitan políticos que sepan, por ejemplo, cómo funciona el sistema de inversiones. Hay un valor público en que existan estos políticos de carrera. 

En el Perú tenemos un serio problema de infraestructura política.

¿Y cuáles son, a tu modo de ver, las causas de esto?

En el Perú tenemos un serio problema de infraestructura política. Mira, en los 80, por ejemplo, cuando tenías una sociedad civil un poco más activa, tenías organizaciones sociales movilizadas. Esto, por supuesto, no quiere decir que los 80 hayan sido una buena época, pero estoy resaltando algo que hemos perdido y que sí era positivo para la estructura política del país. Tenías sindicatos, gremios, incluso las iglesias tenían una participación importante, por ejemplo, haciendo política campesina. 

Existía una sociedad civil organizada.

Exacto, y esa sociedad civil organizada era la base de los partidos, que se constituían sobre esas organizaciones. Eso ya no existe. Esto responde a varios factores: el propio empobrecimiento de los años 80, el cambio de matriz estructural de los años 90. Y, luego, durante los 20 años de crecimiento que experimentó el Perú a principios de este siglo no se ha podido reconstituir esa sociedad civil. Estas organizaciones son la primera entrada, por así decirlo, de un proceso de reproducción de políticos. Ese espacio que existía entre sociedad civil y partidos o escuelas partidarias, del que finalmente salían candidatos a cargos públicos, ya no existe, desapareció. Cada vez que decimos “que se vayan todos”, me pregunto ¿quiénes van a postular?. 

Claro, de dónde van a salir los reemplazos ideales que van a solucionar los problemas que nos han llevado al “que se vayan todos”.

Por ejemplo, las personas que proponen que haya un Senado o que hayan elecciones primarias abiertas, parecería que presuponen que existe un contingente de políticos alternativos mejores a los que existen. Gente “mejor” que pueda ocupar esos cargos. 

Y no tenemos ninguna evidencia de que esas personas existan.

Así es, eso no existe. Y eso me lleva a pensar que, en realidad, estamos peor de lo que esas personas bienintencionadas y esperanzadas piensan.

Estamos peor de lo que esas personas bienintencionadas y esperanzadas piensan.

En el fondo esa desconexión con la realidad es a su vez una muestra de la inexistencia de la sociedad civil organizada, porque las personas que plantean el que se vayan todos, participan del debate público pero parecen no entender el país, no tener una relación con la realidad peruana.

Esto no quiere decir que no haya gente valiosa en el Perú que pueda hacer política. Lo que pasa es que esas personas tienen pocos incentivos para ingresar en política, pero más centralmente tienen poca trayectoria política previa, porque no hay espacios donde hacer política. Así que tienen pocos incentivos para ingresar a la política porque está asociada a corrupción, a un oficio de poca valía, y porque no hay posibilidad real de construir una trayectoria. Luego, si quieres hacer vida parlamentaria, incluso si llegas a ser electo, tienes que dejar de ser congresista de manera inmediata, aun cuando tengas la capacidad o posibilidad de conseguir ser reelecto. Prohibimos la reelección y cerramos la puerta a las pocas personas valiosas que podrían haber querido seguir haciendo vida política y construyendo una carrera.

ANÁLISIS. "El deterioro de la política en el Perú no tiene precedentes", dice Zavaleta.

Foto: Noticias SER

Son este tipo de cosas en las que no pensamos, incluso gente bienintencionada, cuando se embarca en la dinámica del “que se vayan todos”.

Yo entiendo completamente eso, a mí también este Congreso me fastidia, me molesta. Creo que, al igual que este Ejecutivo, no es bueno para el Perú. Sin embargo, paradójicamente, creo que la dinámica de “que se vayan todos” refuerza el sistema que reproduce el tipo de políticos que odiamos. Porque, ¿qué es lo que se está haciendo? Al renovar cada tres, cuatro, cinco años [el sistema], dependiendo de cuán inestable sea el momento, tenemos políticos que van a ingresar sin experiencia, que van a tentar suerte, como lo hizo Pedro Castillo, van a comprar el cachito, a ver si salen electos, y que además se van a beneficiar de un ambiente de legitimidad negativa, un término de Omar Sánchez-Sibony. La política está tan desprestigiada en el Perú que la única manera de hacer política es desprestigiando a la política misma. 

¿Te importaría ahondar en eso?

Por ejemplo, tenemos a Pedro Castillo que llegó al poder con un discurso que podríamos decir que era populista en contra de las élites, pero también del sistema político en general. Y también Martín Vizcarra tenía un discurso en contra de la política. Vizcarra no estuvo interesado en construir nada realmente desde el gobierno en términos políticos, más bien su forma de construir legitimidad era decir que el Congreso, en toda circunstancia, se oponía al progreso del Perú y era eminentemente corrupto. Afirmaciones que efectivamente tienen bases reales, pero que no nos ayudan a construir una política viable. Entonces, si tienes cambios constantes, un ambiente de alta legitimidad negativa, ¿cómo puedes hacer política en ese escenario? Y el “que se vayan todos”, me cuesta decirlo, solo reproduce eso, solo agrava el problema. 

El “que se vayan todos”, me cuesta decirlo, solo reproduce eso, solo agrava el problema.

La dinámica del “que se vayan todos” no ha empezado ayer, llevamos desde 2018 así.

Claro, “que se vayan todos” para elegir dentro del mismo pool de políticos de baja calidad. Lo que deberíamos hacer es pensar en horizontes más de largo plazo, porque justamente lo que queremos combatir son estos políticos que tienen horizontes muy cortoplacistas que no permiten pensar en términos de política pública desde el nivel del gobierno nacional. Y este gobierno lo ilustra de manera notable. No caigamos en el mismo error o en el mismo defecto que queremos combatir. Creo que tenemos que aceptar que la debilidad de los partidos no responde a que nuestras leyes estén bien o mal escritas, responde en realidad, a la debilidad de la sociedad civil.

¿Cómo se sale de eso, cómo se construyen estructuras políticas saludables?

Lamentablemente, siendo fiel a mi análisis, te diría que no se puede. O, más bien, que se puede hacer poco. Pero poco no es lo mismo que nada. El tema, a mi modo de ver, es cómo podemos tener objetivos de largo plazo que puedan contribuir un poco a que la cosa no sea tan mala. Sé que es una valla que puede sonar bien baja, pero bueno, ya está baja. Y creo que es mucho peor y menos útil ponernos la valla del “que se vayan todos”, hacemos reforma electoral y bueno después de estas elecciones ya somos Suiza. Eso no va a ocurrir. Así que, ya que no existe infraestructura política en el Perú, la cuestión es cómo podemos crear una infraestructura alternativa que nutra o que genera incentivos para que hayan políticos más interesados en lo público.

¿Cómo traducimos esto a propuestas concretas?

Es difícil, yo no he encontrado en términos comparados algo similar, pero también hay que ser conscientes de que la situación del Perú no es igual que la del resto del mundo. Por supuesto que los partidos se han deteriorado en Europa y en todo el mundo, pero el deterioro de la política en el Perú no tiene precedentes.

 La debilidad de los partidos no responde a que nuestras leyes estén bien o mal, responde a la debilidad de la sociedad civil.

¿No hay una situación equiparable en otros países, digamos, de la región? ¿Tan excepcional es el caso peruano?

La debilidad de los partidos y el colapso total o parcial de los sistemas de partidos en América Latina no es infrecuente. Pero el nivel de degradación de las organizaciones políticas de Perú no es cercano al promedio latinoamericano, quizá Guatemala sea el único caso comparable, y estamos hablando de una región con partidos débiles. Nosotros somos el débil entre los débiles. Omar Sánchez-Sibony afirma directamente que en Perú, Guatemala y Ecuador no existe ya sistema de partidos. 

Si bien los partidos han sido débiles desde los 90 en adelante, durante la primera década y un poco más de este siglo, los peruanos sí podíamos predecir, al menos, si es que iban a estar presentes ciertos candidatos base y sabíamos cuándo, en qué año iban a haber elecciones generales. Pero después de Odebrecht no, eso implosionó y nos encontramos en el mundo de la completa incertidumbre. Hay quienes están empeñados en señalar al presidente Pedro Castillo como el causante de nuestros problemas, pero en realidad yo creo que es bastante evidente que Castillo es síntoma de nuestros problemas. Sería impensable en un sistema más o menos institucionalizado que un político absolutamente desconocido, sin partido, sin programa, sin intención real de gobernar, sea elegido Presidente de la República.

Y ante ese diagnóstico y panorama, ¿cuáles son las iniciativas mínimas que se pueden poner en marcha para enderezar o intentar enderezar el curso?

Esa es la pregunta más complicada de resolver. Voy a decir primero qué es lo que creo que no se debe hacer. Para empezar, no se debe generar más incertidumbre en el sistema. Aquí me refiero, por ejemplo, a la prohibición de reelección inmediata, que tiene como consecuencia inmediata y clave generar mayor incertidumbre al asegurar, por ley, que nuestros políticos sean cada vez más amateurs y que, como comentamos antes, que alguien serio que tenga aspiraciones de ingresar a hacer política no pueda planificar una trayectoria de 20 o 30 años. Son ese tipo de reformas las que tenemos que evitar. 

Y no se trata solamente de la prohibición de reelección, la congresista Adriana Tudela tenía o tiene una propuesta, por ejemplo, para que el Parlamento sea renovado de alguna manera, ya sea una renovación por tercio, por mitades. Ese tipo de recetas generaría que tengas básicamente asegurado que el Parlamento se renueve cada dos años y, como ya hemos conversado, la renovación constante de políticos favorece a estos políticos amateur que buscan un rédito inmediato y también favorece a políticos que tienen recursos y que pueden colocar proxies de parlamentarios.

El nivel de deterioro de la política en el Perú no tiene precedentes.

¿Cómo así?

Te pongo por ejemplo el caso de Pepe Luna, un político que tiene cierta experiencia, pero es sobre todo un empresario que entra a política para ganar influencia y defender sus intereses empresariales. Entonces, cuando él no puede postular, tiene los recursos para que postule su hijo y una serie de proxies que ingresan al Congreso a llevar a cabo esa función para él. Con esas medidas, la prohibición de reelección o las renovaciones de medio término, finalmente a quienes estás eliminando por defecto es justamente a aquellos políticos que podrían tener mayor calidad, que podrían querer hacer una carrera, pero quedan descartados porque no pueden tener continuidad.

¿Y qué podemos hacer?

Primero, la reforma electoral siempre va a ser limitada, no son las leyes las que generan la debilidad de los partidos y las que engendran esos políticos. Segundo, las instituciones son endógenas, es decir responden a los propios agentes que van a reformar sobre ellas. Eso es complicado, y además incluso cuando ha sucedido que se han logrado reformas, los políticos en el Perú tienen mucha práctica en evadir el espíritu de la ley. Yo me acuerdo que cuando comencé a hacer el trabajo de campo para mi libro Coaliciones de independientes, había cambiado la ley de organizaciones políticas y hablé con un exalcalde de Cusco que tenía un movimiento regional, al que pregunté cómo iba a hacer con estos cambios normativos y las exigencias que establecían. Y él me dijo algo así como “mira lo que diga la ley eso ya vemos cómo lo cumplimos”. No estaba preocupado por la legislación, lo dijo en un sentido de que eso no es relevante, ya veremos cómo justificamos lo que venimos haciendo.

¿Recuerdas algún ejemplo de esta forma de cumplir, pero traicionar el espíritu de la ley?

Claro, una de las instituciones informales que permiten burlar la legislación son las listas únicas. Pides democracia interna, pero lo que haces es presentar lista única. Nuestros políticos han ganado mucha experiencia en cómo evitar lo que dice la ley, Hay que tener expectativas limitadas, hay que ser bien conscientes de nuestra condición, de nuestra realidad y de lo que enfrentamos. Yo lo que creo es que habría que pensar, y sé que esto tiene mucha resistencia, en algún tipo de financiamiento público de carácter más personal.

¿En qué sentido?

He comentado el tema a varios politólogos y todo el mundo está en desacuerdo, pero partamos de que los recursos son fundamentales para hacer política. Así que yo planteo que, como no hay partidos tenemos que aceptar que los agentes de representación en el Perú son los individuos no los partidos políticos. Creo que podemos pensar en un sistema en el cual voluntariamente los políticos que quieran hacerlo puedan acceder a financiamiento público si es que se comprometen a ciertas cosas básicas como renunciar al financiamiento privado. Esto, por supuesto, es una propuesta a modo general, habría que aterrizarla. Pero es algo que se puede hacer, renunciar al financiamiento privado y, digamos, abrir su secreto bancario. Yo cuando era funcionario público tenía mi secreto bancario abierto, no es algo que el Estado no esté acostumbrado a hacer.

Como no hay partidos tenemos que aceptar que los agentes de representación en el Perú son los individuos no los partidos políticos.

Pero, como decías hace un momento, digamos que se encuentra la forma de implementar eso, nuestros políticos son duchos en aparentar lo mínimo necesario para cumplir las normas y terminar siempre sacándole la vuelta al sistema.

Ahí mi respuesta sería fortalecer el Estado. Necesitas un Estado que tenga capacidad de fiscalizar y de sancionar de manera real. El problema con el financiamiento público de los partidos es que la responsabilidad se diluye. Los políticos deberían tener muy claro que si reciben financiamiento desde el Estado y hay un mal uso de esos recursos públicos, existe una alta probabilidad de ser sancionados en la vía penal. Ahora, esta propuesta que planteo, implica aceptar que la política está completamente personalizada y que con esos incentivos estaríamos contribuyendo a personalizarla más en búsqueda de, con suerte, tener candidatos de mejor calidad.

Implica un shock de realidad.

Después de 20 años de haber intentado fortalecer a los partidos, quizá ya hay que aceptar que esa estrategia no ha funcionado. La Ley de Partidos Políticos se aprobó en el año 2003 y los partidos están más débiles que entonces. Creo que toca ya implementar estrategias de emergencia y pensar obviamente en el largo plazo. Cuando hablo de este sistema, por supuesto, si tiene frutos y si funciona, cosa que no está asegurada, tendría efectos en, no sé, diez o quince años. No va a tener efectos en la elección inmediata, estamos hablando de efectos de largo plazo. 

¿Qué efectos van a tener en nuestro golpeadísimo sistema político los resultados de las elecciones regionales y municipales venideras? 

Creo que podemos esperar un escenario muy similar al del 2018. En algunas regiones los partidos son un poco más fuertes, pero no es que exista una fortaleza partidaria, sino que los partidos han logrado captar políticos competitivos. No es que realmente haya una organicidad. Y en otras vamos a ver la predominancia de movimientos regionales como el caso de Puno. Pero, nuevamente con una alta predominancia de políticos sin mucha experiencia, aunque creo que, contrariamente a lo que se piensa en Lima, algunas regiones mostrarán ser un poco más institucionalizadas en términos de sistema de partidos.

¿Y en Lima?

El problema de Lima, y lo voy a decir de manera muy burda, es que es muy difícil de gobernar. Y viendo a los candidatos, podemos predecir que el político que gane estará menos interesado en solucionar los problemas de la ciudad, que son muy costosos de solucionar, con lo que existe muy poca posibilidad de éxito político yendo por esa vía, por la vía de la gestión. Así que la vía más fácil de seguir su trayectoria política, y ya sabemos que todos tienen aspiraciones presidenciales, es confrontar con el Ejecutivo. 

Muchas veces desde la capital se piensa que el tema de la regionalización es un tema del interior. Pero esta regionalización mal implementada, tan fragmentada, afecta al departamento de Lima en el sentido de que tú tienes en un solo departamento tres gobiernos regionales: el gobierno regional de Lima Provincias, el gobierno de Metropolitano de Lima y el gobierno regional del Callao, que a su vez es concurrente con una municipalidad provincial. Tiene en ese espacio tres entidades que fragmentan la representación de la región.