El pasado 27 de octubre, el Ejecutivo presentó un proyecto de reforma tributaria como parte de un pedido de delegación de facultades legislativas, que será puesto a votación en las próximas semanas. La propuesta busca incrementar la recaudación fiscal en un 1,5 % del Producto Bruto Interno (PBI) anual, es decir, sumar unos S/ 12.000 millones al presupuesto cada año. Un reto para el país que registra uno de los porcentajes más bajos en América Latina mucho antes de la pandemia.

Un reciente informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos​ (OCDE) muestra que en 2019 el pago de impuestos en Brasil alcanzó el 33,1 % de su Producto Bruto Interno (PBI), en Bolivia el 24,7 % y en Chile el 20,7 %, pero en el país se recaudó apenas un 16,6 %, solo por encima de México y Panamá. La tendencia es similar durante la última década, pues mientras que América Latina aumentó su recaudación en un promedio de 4,7 %, Perú solo lo hizo en un ratio de 1,4 %. 

Una de las razones es la reducida base tributaria sobre la que se cargan estos tributos, pero también la tasa que se le asigna a cada persona, empresa o actividad. Por ejemplo, en Perú el impuesto a la renta a las sociedades representa el 23 % de los ingresos recaudados, cuando el promedio en el resto de la región es de 16 % y, por el contrario, el impuesto a la propiedad bordea el 2 % pese a que en otros países alcanza el 6 %.

De acuerdo con el informe del organismo internacional, la mayor parte de la recaudación peruana corresponde al cobro del impuesto general a las ventas (IGV) que se aplica a los bienes y servicios. Por este concepto se recauda el 38,5 % de los recursos, un porcentaje muy superior a lo que obtienen los países miembros de la OCDE (20 %) y el resto de América Latina (28 %).

Otra de las disparidades en el esquema tributario nacional es que el 12 % de los ingresos fiscales que obtuvo el Perú en 2019 fue producto del impuesto a la renta a las personas naturales, a diferencia de los países de la OCDE, donde este concepto les permite recaudar el doble (24 %). Precisamente, una de las propuestas de la reforma fiscal es elevar este tributo para aquellos que facturen más de S/ 300 mil al año, lo que representa al 0,5% de los contribuyentes. 

El ministro de Economía y Finanzas (MEF), Pedro Francke, ha explicado que el objetivo de la reforma fiscal es contar con un mayor presupuesto para los sectores salud y educación, pero también cerrar las brechas de desigualdad. Para ello cuentan con el apoyo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI), sobre todo para calcular las nuevas tasas impositivas que se aplicarán al sector minero.

Según información del sector, el contacto oficial entre Francke y el FMI fue el 20 de setiembre, como parte de la gira internacional que realizó el presidente Pedro Castillo a Estados Unidos. Aquel día el ministro se reunió con el director del Departamento Fiscal del FMI, Vitor Gaspar, para abordar la experiencia que han tenido otros países en reformas tributarias y le solicitó asesoría técnica.

No es la primera vez que este organismo brinda asesoría en materia fiscal a países en desarrollo. Gaspar, economista y exministro de Portugal, se ha manifestado a favor de aplicar impuestos adicionales a las rentas más altas para ayudar a los más afectados por la pandemia. Incluso recordó que iniciativas similares se aplicaron en emergencias como la reunificación de Alemania, en 1991, y en Japón tras el desastre de Fukushima, en 2011.

“Los gobiernos deben tomar medidas para mejorar el cumplimiento tributario y evaluar la aplicación de impuestos más altos para los grupos más acaudalados y las empresas más rentables. Los ingresos resultantes contribuirían a pagar servicios críticos, como las redes de salud y de protección social, durante una crisis que ha afectado de manera desproporcionada a los segmentos más pobres de la sociedad”, señaló en un artículo

Delegados de su organización llegaron al Perú el 18 de octubre y trabajaron con los equipos fiscales del MEF hasta el 29 de octubre, día en que emitieron sus primeras conclusiones, cuando el proyecto de ley ya había ingresado al Congreso. 

Una base tributaria desigual

Esta reforma fiscal se aplicará sobre una base tributaria conformada por apenas 10,8 millones de contribuyentes. Según los datos de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), hasta setiembre se contabilizaron 7,8 millones personas naturales entre los aportantes al fisco, otros 2,2 millones eran personas con negocio y 681 mil eran empresas, entre otros.

En total, el monto aportado al fisco entre enero y setiembre fue de S/101.995 millones, un 52% más de lo que se obtuvo en el mismo periodo del 2020. La recaudación de estos impuestos le permite al Estado financiar obras, infraestructura y servicios públicos para toda la población, pero en este caso concreto Francke ha sumado a sus objetivos el promover una reforma "con justicia social, que permita recuperar y obtener mayores ingresos para el Estado".

Sin embargo, desde hace varios años el 76 % de lo que se recauda por todo concepto está atomizada en 15.000 principales contribuyentes, entre los que se encuentran grandes empresas. Por ello, uno de los ejes de la reforma es sumar más contribuyentes al sistema fiscal. El Ejecutivo plantea simplificar los cuatro regímenes tributarios para formalizar la cadena de proveedores de bienes y servicios, mediante el uso generalizado de comprobantes de pago electrónicos, y de esta manera contabilizar sus aportes.

Además, la Sunat inscribirá de oficio a las personas que realicen transacciones similares a las de una empresa. Esta propuesta surgió porque durante la entrega de créditos del programa Reactiva Perú se detectaron más de 150.000 casos de personas naturales con negocios que tenían deudas comerciales en los bancos y buena capacidad económica, pero que no tenían RUC y permanecían en la informalidad.

Otro de los objetivos es mejorar la administración tributaria con el fin de recuperar unos S/ 687 millones que se pierden por la evasión de impuestos a través de facturas falsas, emitidas por empresas de fachada. Es decir, aquellas que no cuentan con recursos económicos, financieros o personal en planilla que acrediten operaciones acordes con la cantidad y montos emitidos en los comprobantes que emiten.

Con el programa Reactiva Perú se detectaron 150 mil personas con deudas comerciales, pero sin RUC". 

La lucha contra la elusión es otro de los ejes en el proyecto de ley, e incluye modificar el marco normativo del incremento patrimonial para que los propietarios puedan sustentar con documentos más exactos el aumento del valor de sus bienes. Además, incorpora sanciones administrativas para los abogados o asesores tributarios que participen o elaboren esquemas de elusión fiscal para las empresas.

La propuesta del MEF también considera un cambio en el régimen fiscal del sector minero, con el fin de modificar los topes sobre los que se calcula su aporte, revisar la deducción de tributos pagados y el concepto que se usa para determinar su utilidad operativa. El proyecto no da mayores detalles al respecto, pero definir las nuevas tasas impositivas es el encargo principal que ha recibido la misión del FMI.

REFORMAS. El proyecto del Ejecutivo plantea mejorar la administración tributaria para detectar casos de evasión a través de facturas falsas y empresas fantasmas.

Foto: Sunat.

Al respecto, el director ejecutivo de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), Pablo de la Flor, informó que el jueves 11 se reunieron con el ministro de Economía, Pedro Francke y sus asesores. Allí le manifestaron que una eventual reforma fiscal tendrá efectos negativos en la competitividad minera, y que “no es el momento de cambiar las reglas de juego” porque el sector minero energético está realizando inversiones para revertir la crisis.  

“El Perú ya es una de las plazas más gravosas en comparación con otros países mineros, tenemos ocho cargas impositivas (...) El actual régimen tributario del sector minero es considerado como un buen esquema por expertos internacionales y nacionales debido a su progresividad, ya que las empresas mineras pagan más cuando su rentabilidad es mayor. También es equitativo porque permite la subsistencia de medianas y grandes empresas con distintas estructuras de costos”, explicó.

Francke y sus asesores se reunieron con el gremio minero para abordar los cambios que se aplicarán en el sector".

Para De la Flor, lo importante es enfocarse en el 40 % del canon y las regalías mineras que no son ejecutadas por los gobiernos regionales y locales, y la calidad del gasto que estas realizan. “Sobre todo teniendo en cuenta que esta recaudación se va a triplicar (...) Si no es así, se seguirán viendo conflictos de una población disconforme con los servicios que recibe del Estado, a pesar de contar con recursos provenientes del canon minero”, agregó.

El economista José de Echave, de la organización Cooperacción, refiere que en las últimas semanas analistas, exministros de Economía y voceros políticos han argumentado de que este no es el momento adecuado para una reforma tributaria, pero bajo este discurso se han postergado cambios fiscales relevantes en las últimas tres décadas. Por el contrario, subraya que organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial se han manifestado a favor de cambios tributarios en la región y existe una real necesidad de contar con más recursos para invertirlos de manera descentralizada.

DEBATE. Para el gremio minero, el régimen fiscal minero actual es adecuado y equitativo y, por el contrario, se debería evaluar la ejecución del canon por parte de los gobiernos regionales.

Foto: Andina.

La idoneidad con que se ejecuta este gasto fue analizada por el Banco Mundial en 2018, el cual concluyó que un 2,5 % de lo obtenido con el pago de impuestos en Perú no se usa de manera eficiente, debido a demoras en los procesos o corrupción. Aún así, el país fue uno de los que mostró mejor calidad del gasto en la región. 

David Tuesta, exministro de Economía y presidente del Consejo Privado de Competitividad (CPC) -asociación que reúne a grandes empresas-, considera que el proyecto de ley ni el Ejecutivo han expuesto argumentos para asegurar que la captación de más recursos irá a la par con una adecuada ejecución del gasto. Además, dice, el Gobierno ya cuenta con una liquidez debido a la emisión de bonos y el alza del precio de los commodities.

“El Banco Mundial ha advertido que la ineficiencia del gasto en Perú alcanza un 2,5% del PBI, es decir un 10 % de los recursos que obtiene el país a través de los impuestos. Por eso la ciudadanía desconfía de la gestión pública. Ahora estamos en un contexto de reactivación económica, con empresas que están tratando de salir a flote, y en medio de discursos políticos contradictorios para el empresariado. Es necesario evaluar la redistribución de la carga fiscal, pero no ahora, agregó. Para Tuesta tampoco es el momento de iniciar una reforma fiscal.

Recomendaciones de la OCDE y el FMI

En el reciente informe fiscal de la OCDE para los líderes del G20, difundido en octubre, se recomienda a los países en desarrollo priorizar el rediseño de impuestos ineficaces, como los beneficios fiscales que se aplican a determinados sectores económicos. También plantea definir las cargas impositivas al comercio electrónico y ampliar la base fiscal de las personas naturales en los siguientes años.

“Muchos países en desarrollo tienen oportunidades para mejorar el diseño e implementación de impuestos sobre la renta personal y la propiedad. La ampliación de la base fiscal sobre la renta de las personas físicas y su fortalecimiento progresivo será una parte importante del debate de la política tributaria en el desarrollo de los países en los próximos años”, refiere el documento. 

En el reporte “Perspectivas económicas para América Latina”, publicado en octubre, el FMI sí considera conveniente aplicar reformas fiscales en la región para atravesar la crisis generada por la pandemia. Incluso desliza propuestas como reducir la fuerte dependencia a la renta de las personas jurídicas y evaluar otras fuentes de tributos en los servicios por aplicativo -considerado en la propuesta del Ejecutivo- y en las herencias. 

“Deben adoptarse medidas como exigir que los vendedores en línea se registren para abonar el impuesto al valor agregado [IGV] y explotar las ventajas de la digitalización. Asimismo, se deben considerar más seriamente otras fuentes no aprovechadas de ingresos, como la tributación de bienes inmuebles e impuestos sobre las herencias y los bienes o servicios que impactan en el medio ambiente”, se lee en el informe. 

El FMI propone evaluar mayores impuestos a la propiedad y una tasa tributaria a las herencias".

Al respecto, el economista e investigador de Grade, Hugo Ñopo, explicó que el sistema tributario no solo tiene como fin la recaudación, sino también crear cohesión social para que exista la percepción de que todos colaboran con las obras y servicios que se brindan. En este sentido, dijo que la carga impositiva a los consumos suntuosos y a las herencias no aportarán un elevado porcentaje de recursos, pero sí darán una señal de colaboración y equidad.

“Hay que recordar el objetivo principal de la recaudación es invertir en igualdad de oportunidades, en salud, vivienda y educación, porque esa es la única manera de romper el círculo de pobreza y desigualdad. Tenemos un Estado débil en ejecución del gasto, es cierto, pero la manera de reforzarlo es justamente con más presupuesto, no con menos, pues solo así se puede contratar más y mejor personal que impulse estos procesos”, añadió.

El experto considera que el Ejecutivo puede mejorar la recaudación simplificando el marco legal laboral para incentivar la formalización y optimizando la fiscalización para reducir el número de empresas no registradas y las transacciones no declaradas. Sin embargo, señala la desigualdad, uno de los principales obstáculos para la ampliación de la base impositiva, es un problema de largo plazo que no se podrá resolver con un proyecto de ley.