El Tribunal Constitucional (TC) emitió una reciente sentencia que –como han alertado economistas y exministros– amenaza el equilibrio y la estabilidad presupuestal del Perú, pues abre las puertas a que el Congreso impulse leyes que generen más gasto al Estado. La situación es compleja, tiene como telón de fondo la aguda confrontación existente entre el gobierno y el parlamento, pero la historia en torno a este fallo comenzó un año antes.

El año pasado, el Poder Ejecutivo de entonces, con el presidente Francisco Sagasti a la cabeza, presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regulaba su reforma (31125). Entre las múltiples observaciones, el Ejecutivo argumentaba que la norma rompía con la prohibición de iniciativa de gasto público por parte del Congreso.

En octubre de este año, el TC declaró infundada la demanda e interpretó que el Legislativo no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto. 

El Tribunal interpretó el artículo 79 de la Constitución que indica expresamente que “los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.

El 2021 el TC ya había emitido otra sentencia con una interpretación similar al rechazar la demanda contra la Ley de negociación colectiva en el sector público (Ley 31188).

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. La particular interpretación sobre el artículo 79 de la Constitución. 

Imagen: Sentencia del TC

Solo un voto en contra

En el fallo de octubre último, seis magistrados del TC rechazaron la demanda del Ejecutivo, al considerar que la ley cuestionada no vulnera el principio de equilibrio presupuestal. Ellos fueron Francisco Morales Saravia, Augusto Ferrero Costa, Gustavo Gutiérrez Ticse, Helder Dominguez Haro y César Ochoa Cardich.

En una línea similar, la magistrada Luz Pacheco Zerga también decidió declarar infundada la demanda, pero emitió un voto singular para hacer precisiones sobre una parte de la ley referida a la meritocracia. 

El único voto en contra fue de Manuel Monteagudo Valdez, quien recomendó declarar fundada la demanda sustentando que el artículo 79 de la Constitución es claro al prohibir la iniciativa de gasto al Legislativo para preservar el equilibrio presupuestal, ya sea para el año en curso o un periodo posterior.

Además, el magistrado, enfatizó que la administración del presupuesto público es potestad del Poder Ejecutivo, y este no puede ser reemplazado desde ningún punto de vista. 

“El Congreso ostenta la competencia de controlar y fiscalizar la acción del Ejecutivo en la administración del tesoro público, pero no supone que lo pueda reemplazar en la conducción de la hacienda pública, función que le ha sido encomendada en virtud del artículo 118, inciso 17, de la Constitución. Esto podría suponer la participación de un órgano político en el diseño de aspectos concernientes al manejo de la economía del Estado, con las consecuencias —bastante conocidas— que ello puede generar”, explicó el magistrado en su sustentación de 13 páginas.

Monteagudo Valdez también precisó que, si bien la pandemia es un contexto excepcional que demanda la adopción inmediata de medidas orientadas a reducir su impacto [situación en la que se emitió la Ley 31125, que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud], eso no implica que el Parlamento deba aprobar leyes con aumento del gasto público, porque las consecuencias serían más perjudiciales que el beneficio de la ley.

“Pueden terminar por generar un cuadro general aún más perjudicial para el adecuado reconocimiento de los derechos fundamentales”, acotó.  

MAGISTRADOS. Monteagudo Valdez (extremo izquierdo) fue el único que votó en contra. 

Imagen: TC

Riesgos e impactos

Frente al polémico fallo del TC, el ministro de Economía y Finanzas, Kurt Burneo, indicó que dicha sentencia hace posible que el Legislativo defina el marco presupuestal y que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) acabe perdiendo la posibilidad de gestionar en atención a sus competencias.

“Vamos a estar muy activos porque el hecho de darle al Congreso la facilidad de generar gasto evidentemente complica la gestión de los recursos”, manifestó durante una conferencia de prensa.

OjoPúblico conversó con extitulares del MEF y especialistas en temas presupuestarios para entender el impacto que puede generar la medida que permite al Congreso aprobar leyes que impliquen gasto público. 

El exministro y director ejecutivo de Videnza Instituto, Luis Castilla, recordó que cada año en la elaboración de la ley de presupuesto público, las demandas adicionales rebalsan en casi 10 veces en promedio las posibilidades de atenderlas.

En ese sentido, sostuvo que darle la llave de la caja fiscal al Congreso dificultará aún más el esfuerzo del MEF para disponer un presupuesto por resultado, siempre fijado en que no se desestabilicen los recursos.

Una opinión similar la tiene el exministro Pedro Francke: “El principal problema es que es un precedente, de que a partir de aquí se abre la puerta para que haya un montón de acciones o leyes del Congreso aumentando el gasto y se vaya fuera de control”.

Y es que, si bien actualmente los parlamentarios pueden proponer proyectos que involucren gasto fiscal —como lo vienen haciendo en estos días en el marco del debate de la ley de presupuesto público anual—, esta debe ser previamente consensuada con el MEF.

Se abre la puerta para que haya un montón de leyes del Congreso aumentando el gasto y se vaya fuera de control”.

En cambio, según explicó Castilla, el pronunciamiento del TC da pie a que el Congreso apruebe a la fuerza este tipo de leyes y que, luego, el Ejecutivo tenga que ver el modo de acomodar las partidas presupuestarias ante la obligación de cumplir con dichas normas. 

¿Esto qué implica? “Si el Legislativo pone una ley que, por ejemplo, significa S/10.000 millones, el ministro de Economía va a tener que cortar otro tipo de gasto, y ahí es donde se genera el desequilibrio presupuestal”, precisó Alfredo Thorne, también extitular del MEF. 

Por su parte, el economista Armando Mendoza detalló que las salidas para cubrir este excedente son recortar gastos o generar nuevos ingresos.

Sobre esto último, las alternativas para tener más recursos son el endeudamiento externo y aumentar los impuestos. Sin embargo, estas no serían las vías adecuadas en el contexto actual de desaceleración económica, remarcó. 

La principal afectada: la inversión pública

En un virtual contexto de desequilibrio presupuestal, coincidieron los especialistas consultados, lo primero que obligatoriamente se tendría que hacer es reorientar los recursos de las partidas presupuestarias.

En ese escenario, el rubro más vulnerable es la inversión pública, ya que es más la “más fácil” de postergar, antes que afectar otros conceptos, como los pagos de planillas o pensiones.

“Usualmente se recorta la inversión pública. Lo que tiende a penalizarse son las obras públicas, que quedan desfinanciadas. Tenemos muchas obras paralizadas y hay una brecha enorme, pero es la que paga el pato porque es mucho más fácil de postergar, antes que incumplir el pago a la planilla”, explicó Luis Miguel Castilla. 

INVERSIÓN PÚBLICA. Uno de los ejes del plan Impulso Perú del MEF para reactivar la economía.

Imagen: Andina

En opinión del exministro, recortar los recursos de la inversión pública es negativo porque es un factor fundamental para el crecimiento, ya que incluso está considerado en el plan Impulso Perú del MEF como factor para reactivar la economía en el corto y mediano plazo, además de brindar mayor competitividad y productividad al país. 

“A veces, en el pasado, lo que ha sucedido es quitarle a la inversión pública, pero eso es bastante negativo porque es clave para el desarrollo. Si vas a estar afectando la inversión pública, va a ser un problema. Y si, además, se hace de una manera desordenada, peor”, manifestó Francke. 

Por su parte, Thorne explicó que el aporte de la inversión pública en el Producto Bruto Interno (PBI) es vital, ya que un gasto de S/1 en este concepto genera un aumento del PBI en más o menos 1,6%, mientras que un gasto corriente genera solo un 0,5%.

“Entonces si se lleva al extremo de que el presupuesto solo sea gasto corriente [con las leyes del Congreso], vamos a hacer que, en vez de generar estímulo fiscal, se va a generar una contracción en la economía”, apuntó. 

Más poder para el Congreso

Para la expresidenta del TC, Marianella Ledesma, la sentencia del TC es específicamente para una ley puntual, por lo que el Gobierno puede seguir planteando acciones de inconstitucionalidad por temas presupuestarios. Sin embargo, esto da aval a que el Congreso siga invadiendo las competencias del MEF. 

“Esto se presta a sospechas porque estos señores congresistas [se refiere a los elegidos en el periodo 2021-2026] han elegido a estos magistrados del Tribunal que hoy le devuelven el favor diciéndoles que tienen pista libre para mandar todos los proyectos financiados o no financiados porque ya el TC está interpretando que pueden hacer lo que quieran con el presupuesto. Eso es peligroso y, lamentablemente, tendría que decirse que el Congreso los elige y, luego, los magistrados le pagan el favor dándole carta blanca para que pueda hacer lo que quiera”, dijo Ledesma a OjoPúblico. 

Para Waldo Mendoza, miembro del Consejo Fiscal, la sentencia del TC “es el golpe más duro para el MEF desde el primer gobierno de Alan García (1985-1990)”.

En eso coinciden los expertos consultados por este medio, quienes señalan que el mensaje es de empoderamiento del Congreso ante Ejecutivo, debilitando el equilibrio de poderes. 

“Los roles se trastocan y ya no queda claro quién es el responsable de la estabilidad fiscal y quién de trazar leyes. Si el Legislativo va a hacer los presupuestos, estamos en problemas”, enfatizó Thorne.

Luis Miguel Castilla y Armando Mendoza coincidieron en que esto da paso a que se sigan dando leyes populistas sin previo análisis costo-beneficio, además de los lobbies desde el Congreso, como fue la ley que redujo el IGV del 18% al 8% a los restaurantes, medida en la que el MEF estuvo en contra.

Y ahora el Parlamento viene impulsando otra norma con la que busca tener el control para definir las tasas del Impuesto Selectivo al Consumo en los sectores de gaseosas, vehículos, combustibles, casinos y tragamonedas. 

Los roles se trastocan y ya no queda claro quién es el responsable de la estabilidad fiscal".

Esto se da en un contexto de disputa de poderes del Estado, en el que el Congreso ya había ido ganando terreno frente al Ejecutivo con la Ley 31355 que regula la cuestión de confianza, y también fue validada por el propio Tribunal Constitucional. 

Finalmente, Castilla explicó que lo rescatable es que el fallo no se ha establecido explícitamente como “observancia obligatoria”, ya que si lo hacía no habría vuelta atrás. Por lo que en un próximo fallo que tenga que emitir el TC tiene la posibilidad de cambiar su interpretación del artículo 79 de la Constitución Política del Perú. 

En ello coincidió Ledesma, quien señaló que ese criterio puede estudiarse en cada caso concreto. “Si vuelven a plantear una inconstitucionalidad con el artículo 79 esperemos que el Tribunal pueda corregir su interpretación. Puede ser que a futuro el TC deje de pagarle favores al Congreso y asuma sus funciones constitucionales”, exhortó.