Las compras de bienes representan más o menos la tercera parte (28% al 31%) del gasto total del Estado peruano. En esta clase de adquisiciones públicas se desembolsan aproximadamente 14.000 millones de soles al año. Es un gasto crucial e importante. Gran parte de estas compras corresponden a bienes conocidos como estándar: materiales de escritorio y papelería, computadoras portátiles y de escritorio, escáneres, productos consumibles y distintos accesorios.  

Un estudio presentado por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) encontró –luego de analizar miles de compras– que existen pérdidas activas en estas operaciones. El estudio “Adquisiciones públicas en Perú: Identificación de pérdidas a partir de los catálogos electrónicos”, del economista Antonio Cusato, investigador de la Universidad del Pacífico, analizó 50.000 transacciones de distintas instituciones públicas que hicieron compras de 41 tipos bienes estándar, entre 2013 y 2020. 

Una pérdida activa se produce cuando un funcionario público no busca generar ahorros ni pagar los precios más bajos en sus compras. Estas acciones podrían estar relacionadas a posibles actos de corrupción, aunque para esto habría que analizar caso por caso. 

Se analizó 50.000 transacciones de instituciones públicas de 41 productos, entre 2013 y 2020".

De acuerdo a la investigación, una institución estatal que compra con precios caros paga alrededor de 2,8 veces el valor del producto a diferencia a una entidad que compra barato. En Perú, las entidades que compran relativamente más caro son los gobiernos regionales y locales, los que cuentan con menores niveles de control según la Contraloría. Asimismo, también eligen los precios más altos las instituciones que suelen comprar grandes cantidades y las instituciones que tienen contratos flexibles (CAS) con su personal. 

El objetivo principal de la investigación era conocer por qué las instituciones públicas pagan precios tan distintos entre sí al adquirir el mismo bien estándar. Para ello, se analizó el uso de los catálogos de compra electrónicos de Perú Compras en comparación con otras modalidades de adquisición. ¿Por qué? Los catálogos cuentan con precios ya establecidos “como en la carta de un restaurante”, en palabras de Antonio Cusato. 

Los precios de los catálogos son más bajos respecto a los precios de las contrataciones regulares. De acuerdo a las estimaciones del estudio, la utilización de los catálogos representa un ahorro de entre 24% y 43% para el Estado. Además, reduce la discrecionalidad de los funcionarios. “Parte del trabajo del estudio ha sido revisar que, efectivamente, en la mayoría de casos cuando compras por catálogo se generan ahorros”, dice Cusato.

La diferencia de precios

¿Cómo se relaciona la diferencia de precios en las adquisiciones con el uso de catálogos electrónicos? Según el estudio de Antonio Cusato, las instituciones que compraron caro antes de la introducción de los catálogos de compra electrónicos, siguen con ese mismo patrón después de que dicho método está disponible. Incluso cuando ya ha pasado tiempo, lo cual quiere decir que no es por falta de información o problemas en la implementación. Esto es, son instituciones que no buscan generar ahorros. 

El investigador explica por qué el estudio se concentra en quienes compraron a mayor precio: “El estudio trata de ver qué pasa con aquellos que pagaron precios muy elevados. Si siempre han comprado caro en comparación a otras instituciones del Estado, incluso luego de que les ofrecen los catálogos, ahí hay algo medio raro. El estudio encuentra que aquellos que compraron caro históricamente son los que no utilizan el catálogo”.

Una institución estatal que compra caro paga alrededor de 2.8 veces más a diferencia a una entidad que compra barato".

En 2016, entró en vigencia la Ley de Contrataciones del Estado 30225 y con ella Perú Compras, que recibió el encargo de desarrollar los catálogos electrónicos. Si una institución estatal requiere algún producto y este se encuentra disponible en un catálogo electrónico, el funcionario público tiene la obligación de comprarlo por ese medio. De no hacerlo estaría vulnerando la ley.

En su investigación, Antonio Cusato encontró que las instituciones públicas que compran a precios altos adquieren productos muy similares a los que están disponibles en los catálogos de Perú Compras. Solo difieren en características menores. Cusato usa de ejemplo las distintas presentaciones del agua embotellada. “Es como elegir por cantidades, por tipos de botellas, por bidones, si tienen o no gas, un montón de cosas”, dice. 

La investigación cita un reporte del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) que sostiene que un funcionario puede agregar en la solicitud de compra una característica que no está presente en un producto ofertado en el catálogo para evitar su uso.

El estudio también concluye que “la correlación entre los precios promedio pagados en la etapa pre-catálogos y la decisión de comprar o no por catálogo (...) indica que las instituciones que compraron caro optaron por no generar ahorros a través del uso de catálogos, o hay presencia de pérdidas activas”. Hay altos indicios de que fueron decisiones deliberadas.

La pregunta que surge es si las compras de productos con diferencias mínimas por fuera de los catálogos son estrictamente necesarias e inevitables. “Es difícil de precisar. Por ejemplo, se puede argumentar que una impresora necesita hojas de 70 gramos porque se atasca si metes hojas de 70 gramos. Con el estudio no podemos saber si esa característica adicional es crucial para el funcionario público”, afirma el especialista. 

Asimismo, se halló que, a partir del 2018, las compras por catálogo se han estancado entre los 1.000 o 1.500 millones de soles al año, una cantidad pequeña en comparación del gasto total del Estado en bienes o de bienes y servicios. También se encontró que, para 2019, un poco más de la mitad de las compras del Estado fueron hechas a través de los catálogos. 

MAYOR VARIEDAD. El investigador Antonio Cusato considera que, en lugar de exigir mayor supervisión de la Contraloría en la compra de bienes, se debería ampliar la variedad de los catálogos de Perú Compras. 

Foto: Andina

La posible corrupción y las soluciones

Las compras públicas con precios altos “pueden responder a potenciales actos de corrupción” dice la investigación de Cusato. Por ello, las compras por catálogos electrónicos no solo ofrecen precios más bajos, sino también sirven para evitar adquisiciones corruptas. 

“Cuando compras por catálogo lidias con una sola plataforma electrónica que es la de Perú Compras. No tienes trato directo con el proveedor, no hay forma de que te comuniques con este o que hagas algún tipo de acuerdo”, explica Antonio Cusato a este medio.

Sin embargo, cuando no se emplea este método, explica el economista e investigador, cada entidad estatal se encarga de realizar los procesos de compra. Son los funcionarios de aquellas instituciones los que se comunican con los proveedores. “No solo es un tema de precios, los catálogos están diseñados para que ese contacto entre el funcionario del Estado y proveedor no se dé”, insiste Cusato. 

Sin embargo, aunque existen indicios de que las compras a precios elevados de productos similares a los disponibles en catálogos de compra electrónicos pueden conllevar corrupción de por medio, estas operaciones no pueden ser auditadas. 

Los catálogos están diseñados para que el contacto entre el funcionario del Estado y proveedor no se de", dice Cusato.

“No se está violando la ley. La ley dice que si el producto está en catálogo, debes comprar en el catálogo. Pero esos funcionarios están comprando productos muy similares, que no aparecen en los catálogos”, sostiene el economista. 

Para Cusato, la solución no sería una mayor fiscalización, sino aumentar la variedad de productos de los catálogos. No se trata de darle mayores facultades a la Contraloría, pues la compra de bienes estándar son adquisiciones pequeñas, que no ameritarían inversión de mayores recursos. 

“Por otro lado, si miramos los estudios ¿qué pasa cuando hay mayor cantidad de auditorías? El ser humano siempre tiene la capacidad de dar vuelta a la ley. Se ha investigado en distintos lugares", dice Cusato. 

En 2018, el director de Perú Compras destacó la importancia de duplicar el presupuesto de la institución, para así incrementar el número de catálogos. Para ello, se necesita en promedio incrementos de 18 millones de soles más al año. Sin embargo, desde entonces, los aumentos presupuestales son de entre 2 y 3 millones de soles más anuales.