Una de las propuestas de campaña más reiteradas por el candidato presidencial Pedro Castillo, de Perú Libre, es cambiar la Constitución Política a través de una Asamblea Constituyente. Su reciente plan “Perú al bicentenario sin corrupción”, presentado luego del ideario que elaboró Vladimir Cerrón, insiste con esta iniciativa, pero ahora indica que se convocará previamente a un referéndum para que la ciudadanía decida si quiere conformar o no dicha asamblea. Además, subraya que la consulta se realizará en el marco de las actuales “reglas constitucionales y legales”, y será una prioridad para los primeros 100 días de su eventual gobierno.

El pasado 23 de mayo, en una entrevista en Latina, la vocera del partido y congresista electa por Tacna, Betssy Chávez, explicó que, si no logran los votos necesarios en el Congreso para realizar esta reforma total de la Constitución, optarán por comprar un kit en la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) para recaudar firmas y convocar a un referéndum.

OjoPúblico conversó con el experto en Derecho Constitucional y catedrático universitario, Luciano López Flores, para conocer la viabilidad de este ofrecimiento político. Al respecto, indicó que la legislación ofrece hasta tres caminos para modificar la Carta Magna de 1993: dos de ellas requieren pasar por el filtro del Congreso, y otra depende precisamente de una masiva recolección de firmas ciudadanas. Según López, la propuesta de Castillo es viable y coincide con un debate que se inició en el país durante el gobierno de Valentín Paniagua, pero advierte que no se resolverá en el corto plazo.

Perú Libre propone elaborar una nueva Constitución Política a través de un referéndum y una Asamblea Constituyente. ¿Esto es viable con el marco legal actual? 

Me da la impresión de que el equipo de Perú Libre no tiene claro cómo lo hará. Ellos han planteado hacer una reforma constitucional, pero en su ideario y en el plan al bicentenario tampoco dicen cómo lo ejecutarán. Señalo esto porque convocar a una Asamblea Constituyente es un tema sobre el que ya se ha hablado, se ha escrito y se ha resuelto en altos tribunales desde la caída del fujimorismo. Existen caminos establecidos por el gobierno de transición de Valentín Paniagua y por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). No es una discusión que recién se esté iniciando.

Entonces, no se puede convocar de manera directa a un referéndum, como lo señala el plan de gobierno del candidato.

El marco legal no establece que esta sea una prerrogativa presidencial automática, hay procedimientos previos. El Tribunal Constitucional (TC) ha establecido que la Asamblea Constituyente se puede convocar a través de un referéndum, y ese es solo uno de los tres mecanismos que existen para impulsar una reforma.

¿Cuáles son estos tres mecanismos para el cambio de Constitución?

En 2001, durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua, se creó la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional para definir qué cambios se debían realizar a la Carta Magna de 1993 y cómo llevarlas  acabo. Allí se definieron tres alternativas de reforma, pero solo una permite convocar a una Asamblea Constituyente, previa votación de una ley de referéndum. [Las opciones establecidas por la Comisión fueron: 1) Declarar la vigencia de la Constitución de 1979. 2) Usar los artículos que establece la propia Carta de 1993 para reformarla en su totalidad. 3) Aprobar una ley de referéndum para consultar a la ciudadanía y, tras el resultado, convocar a una Asamblea Constituyente que redacte el nuevo texto].

La actual Constitución Política señala, en su artículo 206, que las iniciativas legislativas de reforma constitucional pueden ser presentadas por el Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; los congresistas o un colectivo de ciudadanos que reúna el 0,3% de las firmas de la población electoral (...) Al tratarse de un proyecto de ley, esta propuesta debe incluir la exposición de motivos, vigencia y efectos de la norma, análisis costo beneficio y los artículos que indiquen cómo se configurará la Asamblea Constituyente (plazos, elección de integrantes, funciones, etc.) o la figura legal a la que recurrirán para llevarla a cabo.

PERÚ LIBRE. El ideario y el plan bicentenario que presentó Perú Libre no detallan el mecanismo o marco legal que usarán para lograr cambios constitucionales.

Foto: Andina

Pero esta opción, que consiste en presentar una iniciativa legislativa de referéndum, debe tener el apoyo del Congreso.  

Sí, el proyecto de reforma lo debe aprobar el Parlamento con 87 votos en dos legislaturas ordinarias consecutivas o por la mitad más uno del total de congresistas, para luego ser llevado a referéndum. Esto último ocurrió en 2018, cuando el entonces presidente Martín Vizcarra puso en consulta la reforma política. De aprobarse el referéndum, recién se convocaría a una Asamblea. 

¿Y cuál es la segunda vía para la reforma total de la Constitución?

La segunda posibilidad no requiere una Asamblea Constituyente, y está exclusivamente en manos del Congreso y de un referéndum. Esta se encuentra regulada en la Ley 27600, que promulgó en 2001 [el Congreso lo aprobó en diciembre, seis meses después de que la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional emitiera sus conclusiones]. La norma es recordada porque dispuso el retiro de la firma de Alberto Fujimori de la Carta Magna, pero también le dio poderes a la Comisión de Constitución del Parlamento para que pueda elaborar su propio proyecto de reforma total. Este proyecto requiere su aprobación en el Congreso y luego ser sometido a un referéndum para su confirmación. Así se tendría una nueva Carta Magna. El grupo de trabajo fue dirigido por el congresista Henry Pease. Se diseñó el proyecto, pero no hubo consenso en el Pleno y nunca se aprobó, pero la Ley 27600 continúa vigente. Pareciera que nadie le da importancia, pero existe. Incluso fue impugnada en 2003 ante el TC, pero esta confirmó que era constitucional.

Pero el referéndum también puede ser promovido por la sociedad civil.

La tercera vía es precisamente el mecanismo de democracia directa, una particularidad definida en la misma Constitución de 1993, y que otorga a la ciudadanía el derecho a presentar proyectos de ley al Parlamento o de convocar una iniciativa de referéndum. En la práctica su ejecución coincide con dos de los planteamientos hechos por la Comisión [de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional: usar las herramientas de la propia Carta Magna y recurrir a un referéndum]. Esta alternativa se inicia con la recolección de firmas y no necesita la aprobación del Legislativo, pero sí deriva en una consulta pública que deberá ser convocada por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Entiendo que algunos colegas dicen que no se puede [reformar la Constitución a través de una iniciativa ciudadana], pero se olvidan, o quizá no han investigado, que existen dos pronunciamientos del JNE, del 2003 y 2012, que ratifican la validez del mecanismo de democracia directa. Entonces, tenemos dos opciones que pasarían por el Parlamento y una tercera que se ciñe a la recolección de firmas.

Existen dos pronunciamientos del JNE, del 2003 y 2012, que ratifican la validez del mecanismo de democracia directa".

¿Qué se concluye en estos pronunciamientos del JNE?

El primero, del año 2003, es el caso del ciudadano Chunga Chávez, quien compró un kit electoral en la ONPE para reunir firmas con el fin de armar una Asamblea Constituyente que reforme toda la Constitución. La ONPE reaccionó, luego dijo que eso no se puede hacer, y anuló la venta. El señor Chunga apeló al JNE, y este concluyó ratificando el derecho de los ciudadanos a reunir firmas para convocar una Asamblea vía referéndum. Incluso, en su pronunciamiento, se recuerda que ese mecanismo fue recomendado por la Comisión del gobierno de transición. El segundo, es de 2012 y también resuelve una apelación contra la ONPE, que se negó a vender un kit con el mismo objetivo, porque el solicitante no había sido claro en su escrito. El JNE ordena que le vendan el kit, previa precisión del pedido ciudadano, pero no dice que esto sea prohibido.

¿Qué tan complicado es el procedimiento de participación ciudadana?

Es muy difícil, se necesita reunir el 10% de firmas de los votantes hábiles. La única vez que vimos una recolección de tal envergadura fue cuando los fonavistas se organizaron y consiguieron convocar un referéndum para que todos opinemos sobre su demanda. Según la Ley de Participación Ciudadana, el procedimiento es así: en la ONPE se compra el kit para la recolección de firmas, se entregan al JNE y este valida su autenticidad ante el Reniec. Si todo está en orden, el JNE aprueba la solicitud y convoca a un referéndum. En este caso, al comprar el kit electoral se debe presentar un texto normativo, mucho más sencillo que un proyecto de ley, pero que servirá de base para hacer la pregunta en el referéndum. Es en este texto normativo donde se indicará lo que se pretende con la consulta; convocar a una Asamblea Constituyente u otro mecanismo. La manera tan abierta como está diseñada la legislación también permite que, directamente, se pueda poner en consulta el texto de una nueva Carta Magna.

¿Sería factible lograr un consenso en el próximo Congreso para dar viabilidad a una propuesta de este tipo?

Al menos jurídicamente la vía existe: se requiere dos tercios de los votos para dar viabilidad a un referéndum, pero es muy difícil que se llegue a un acuerdo mayoritario en un Congreso fragmentado como el que tendremos. La reforma de la Constitución expuesta por el candidato Castillo es una idea viable, pero no saben cómo ejecutarla. Su idea no es descabellada, ni siquiera nueva, pero lamentablemente algunos colegas, por razones políticas u otros motivos, no quieren aceptar que esto es así. Sin embargo, [la reforma de la Constitución] es un tema que está pendiente desde hace 20 años. Se ha discutido desde 2001, en el gobierno de transición [de Valentín Paniagua].

CONGRESO. Dos de las tres opciones para reformar la Carta Magna requieren de los votos mayoritarios del Legislativo.

Foto: Andina.

La reforma constitucional es una de las promesas de Perú Libre para sus primeros 100 días de un eventual gobierno. ¿Cuánto tiempo puede demorar este proceso? 

El mecanismo de participación ciudadana podría ser más ágil y de gran ayuda para la toma de decisiones, pero aún estamos en un proceso de recolección de firmas manual, anacrónico y lento. Los otros dos caminos para el referéndum requieren el visto bueno del Congreso y, con el cabildeo político que ya conocemos, pues no se avizora que pueda llegarse a un consenso de forma rápida. Pero, en definitiva, no es algo que se vaya a resolver los primeros 100 días de un eventual gobierno.

¿En Perú se ha convocado a una Asamblea Constituyente en democracia?

Si se convoca a una Asamblea Constituyente, sería la primera vez que sucede en un escenario ajeno a un golpe de Estado, que es lo que nos ha tocado como país en estos 200 años de vida republicana. La última vez que atravesamos por algo similar fue a inicios de la década del 90. Colombia, en cambio, ha impulsado esta reforma en democracia, con el acompañamiento de la sociedad civil; y ahora vemos que Chile está siguiendo los mismos pasos. Debemos mirar cómo están realizando este proceso los países vecinos

Si se convoca a una Asamblea Constituyente, sería la primera vez que sucede en un escenario ajeno a un golpe de Estado".

Chile acaba de celebrar elecciones para elegir a los miembros de la Convención encargada de redactar su nueva Constitución, y el resultado más evidente ha sido la derrota de los partidos políticos tradicionales. ¿Qué podemos aprender de esta experiencia?

Es importante asegurar las reglas de convocatoria para que los participantes sean plurales e independientes, que no se limiten a las organizaciones políticas. Si se da la posibilidad de hacer un cambio total de la Constitución Política tendremos que ser muy meticulosos respecto a cómo se definirá el procedimiento para elegir a los representantes de la Asamblea Constituyente pues, si seguimos con el mecanismo de representación vigente, tendríamos las mismas dificultades que con los integrantes del Congreso actual. Con el agravante de que este grupo será el que defina la Carta Magna.

¿Cree que los cambios que vemos en el país vecino muestran una posibilidad para el Perú? 

La Constitución de 1993 tiene fallas y se demuestra en cuatro hechos claves: la disolución del Congreso ante la falta de alternativas de solución por conflictos entre poderes del Estado, las crisis políticas por los consecutivos pedidos de vacancias, la reducida representatividad de los líderes políticos que están llegando al poder, y que los miembros del Tribunal Constitucional sean designados por el Congreso. No puede estar en manos del Parlamento, es un mal diseño que se hizo porque Alberto Fujimori quería captar todas las instituciones. Si a todo esto se agrega la pandemia, que expuso la inequidad del modelo económico y la fuerza de los oligopolios, pues entonces tenemos muchas cosas que cambiar. No se puede hacer por parches.