El economista, catedrático e investigador en políticas de libre competencia, José Ignacio Távara Martin, renunció este jueves al Consejo Directivo del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), cargo que asumió el pasado 8 de setiembre en representación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El experto sostiene que no podía mantenerse en la institución luego que designaron como presidente de la misma a Julián Palacín Gutiérrez, excandidato al Congreso por Perú Libre.

Palacín Gutiérrez fue nombrado el 15 de setiembre en reemplazo de Hania Pérez de Cuéllar, a través de una resolución suprema suscrita por el presidente Pedro Castillo y el titular del Consejo de Ministros, Guido Bellido Ugarte. El nuevo titular de Indecopi es militante del partido oficialista, su experiencia como abogado esta relacionada solo al campo aeronáutico en el estudio jurídico de su padre Palacín Abogados.

El nuevo titular del Indecopi nombró en el Equipo Revisor de Transferencia de Gestión a Abel Santibañez, investigado por los delitos de colusión, peculado y malversación de fondos por su labor en el desaparecido Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), y a Ayrton Minchán, exencargado de prensa de Julián Palacín Fernández. La tarde del viernes la institución envió una nota de prensa donde ellos ya no aparecen como miembros de dicho equipo.

Luego de estos nombramientos también renunciaron los integrantes del Consejo Consultivo de la institución. Entre ellos, Gisella Orjeda Fernández y Percy Marquina Feldman.

Usted fue nombrado a pedido del ministro de Economía, Pedro Francke. ¿Por qué decide renunciar?

Sí, él me hizo la invitación. Ambos somos académicos en la universidad. No es muy grato que lo designen a uno y al poco tiempo me vea obligado a renunciar, pero él entendió muy bien. Redacté mi carta el 15 y se la envié ayer. Pienso que Hannia Pérez hubiera podido continuar conduciendo la institución, yo estaba dispuesto a apoyarla. Incluso participé en la primera sesión del Consejo Directivo, hace ocho días, pero hubo un cambio. Hubiera sido interesante que pongan a una persona tan o más calificada que ella en su reemplazo, pues esa es una condición indispensable para que el Indecopi juegue un rol gravitante, sobre todo, para la gente que se ve afectada por el debilitamiento de la competencia en nuestro país. Se requiere un sólido liderazgo de personas que entiendan bien el problema, que no entren al choque con la gran empresa solo por el gusto de hacerlo, sino que sepan razonar y actuar con firmeza, pero respetando el estado de derecho y el debido proceso.

¿Julián Palacín no reúne esas condiciones?

El Indecopi es una organización que tiene funciones muy complejas. Algunas de estas responden a objetivos que no siempre son consistentes entre sí, por ejemplo, proteger la propiedad intelectual y la libre competencia. Hay una tensión ahí y hay que saber manejarla con mucha madurez, responsabilidad, con una mirada sistémica y respetando los procesos y el marco normativo. Se supone que las personas llamadas a resolverlo deben conocer de estos temas. La decisión tomada por el Gobierno, que si bien la respeto, me dio a entender que no se daban esas condiciones. No lo conozco, pero a mi juicio, [Julián Palacín] no cuenta con la experiencia y trayectoria profesional para presidir un organismo cuyas funciones son tan complejas, y del cual la ciudadanía espera mayor autonomía. Yo estaba dispuesto a asumir la responsabilidad de promover reformas a fondo en el Indecopi, desde una postura mucho más enérgica, más proactiva ante el poder económico. La necesidad de contar con mercados abiertos y competitivos me parece fundamental.

ECONOMISTA. José Távara buscaba promover una institución más proactiva ante el poder económico. "La necesidad de contar con mercados abiertos y competitivos me parece fundamental", añade.

Foto: PUCP

¿Considera que esta reforma institucional se verá frustrada por la presencia de Julian Palacín en la institución? ¿Los otros miembros del Directorio no pueden hacer un contrapeso en la toma de decisiones?

Las decisiones importantes las toma el Consejo Directivo. Este designa a los comisionados, a los secretarios técnicos y propone a la presidencia del Consejo de Ministros a los vocales de las Salas que resuelven los casos en segunda instancia. Pero el presidente está a tiempo completo, tiene atribuciones de representación y su liderazgo es clave para promover las reformas. Felizmente hay reflectores puestos en el Indecopi, que es un organismo que afecta fibras muy sensibles en el sector económico. Hay empresarios muy preocupados, y con razón. Todo va a depender de cómo el Gobierno enfrente la recomposición del Consejo Directivo y de las decisiones que tome el nuevo presidente de la entidad, que, como he dicho, no reúne las calificaciones requeridas. En ese sentido, sí, podría afirmar que la institución estará en riesgo si el Gobierno no toma en cuenta la necesidad de contar con un Consejo Directivo que esté a la altura del desafío.

Pero los cargos en el Indecopi pasan por un filtro político.

Ese es el problema. Los cargos en el Consejo Directivo, incluso los cargos en los órganos resolutivos, deberían ser sometidos a concurso público o algún mecanismo de selección que tenga en cuenta la trayectoria profesional, integridad y competencia en el campo que vamos a desempeñar. No podemos estar improvisando, sobre todo ahora que estamos próximos a cumplir 30 años desde que se promulgaron las primeras normas de libre competencia. A lo largo de este tiempo las universidades han formado a muchos especialistas en el tema. No tenemos por qué improvisar.

Reforma de la libre competencia

¿Está de acuerdo en darle mayor autonomía a la institución como la tiene, por ejemplo, el Banco Central de Reserva?

Diferentes organismos internacionales recomiendan otorgarle mayor autonomía. El propio Indecopi ha elaborado una propuesta de reforma constitucional al respecto, y sus funciones justifican esa decisión. Así como hay un debate para seleccionar a los directores del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), se debería hacer lo mismo con el Indecopi para protegerlo de motivaciones políticas. El Indecopi es un organismo del Estado peruano, no del Gobierno, y no se debe politizar su conducción.

Desde su creación, el Indecopi ha tenido dificultades para consolidar su rol de defensa del ciudadano y consumidor ¿Una reforma de este tipo lo logrará?

En sus primeros años de creación, el Indecopi tuvo una actitud demasiado permisiva y complaciente ante el abuso del poder económico, incluso se opuso a las normas de regulación de fusiones que llevaron a la monopolización de muchos mercados. He sido muy crítico respecto a esa visión que tenía la entidad, pero esto ha ido cambiando. Hay que entender que el Indecopi nace en 1992, en un contexto en que acababa de caer el muro de Berlín. El Perú salía de un gobierno intervencionista, con control de precios y del tipo de cambio que nos llevó a una dramática caída del PBI [Producto Bruto Interno]. Había una reacción muy fuerte contra el intervencionismo estatal. De un extremo nos fuimos a otro.

En 1992 sucede el autogolpe de Alberto Fujimori y empieza una completa desregulación y privatización de las compañías públicas. Se privatizaron las empresas de transporte y les entregaron a los choferes los buses como pago de sus beneficios sociales para que empiecen a competir entre ellos. La competencia se convirtió en un objetivo. Para ello, el rol del Estado y la imposición de impuestos se redujeron a lo mínimo posible. Era toda la orientación de la vieja Escuela de Chicago [corriente de pensamiento económico], del presidente Ronald Reagan y de la primera ministra Margaret Thatcher. Esas ideas fueron las que marcaron el diseño y gestión inicial del Indecopi.

INDECOPI. La institución fue creada en 1992 en un contexto de desregulación y privatización del mercado.

Foto: Andina.

¿Cómo han cambiado las políticas de libre competencia en estos 30 años? ¿Cómo ha variado el concepto del monopolio?

En los últimos 30 años hubo una renovación muy importante en la teoría económica, ahora estamos ante una revitalización y resurgimiento del antitrust, que es la política antimonopolio y de regulación del comercio. En Estados Unidos el presidente Joe Biden acaba de designar en la Federal Trade Commission (FTC) a Lina Khan, una profesional brillante de la Universidad de Yale que ha escrito muchísimo sobre la concentración de las plataformas digitales y es una firme creyente de fortalecer las políticas de defensa de la competencia y, sobre todo, defender la democracia. Eso es algo que en los países no se entendió. El antitrust no nace para promover la eficiencia, sino para evitar que la democracia se destruya. El presidente Franklin Roosevelt decía que si el poder privado es más fuerte que el Estado la democracia se ve afectada, porque son los poderosos los que harán las reglas y corromperán el sistema político.

Los alemanes se tomaron del año 1946 a 1957 para debatir y aprobar sus normas de libre competencia, en la posguerra. En EE. UU. hubo intensos debates. En Perú, no. No se comprendió la motivación histórica de la libre competencia, al punto que en las normas de creación del Indecopi se indica que su rol es proteger al mercado. ¿Qué significa proteger al mercado? ¿Cómo se le protege? Esta es una concepción abstracta, lo que debe proteger es a las personas, a la sociedad, a las familias.

¿Por qué ese debate no toma más fuerza en el país?

Esto se viene discutiendo en las principales escuelas de negocios en el mundo, en Harvard, Chicago, Yale. El debate sobre la concentración del poder económico es actual, y desde los gobiernos y el ámbito académico se está discutiendo cómo enfrentarlo con políticas de competencia más enérgicas y activas. Se está analizando, por ejemplo, el riesgo que representan las plataformas digitales como Facebook, Google. Hay mayor interés y consenso de los especialistas respecto a que la concentración del poder económico es un problema, y trae consigo mayores desigualdades.

Pero dado el nivel de discusión que hay en el Perú, a quienes promueven este debate se les descalifica rápidamente como los caviares de la escuela de negocios. Lamentablemente, en los últimos años, en el país hemos tenido un repliegue en los presupuestos asignados a las universidades públicas, y la educación privada se convirtió en una mercancía, en  un negocio. Hoy vemos las consecuencias: personas que se resisten a cuestionar y otros que todavía están usando el lenguaje de 1970 y creen que pueden hacer la revolución con las doctrinas de esa década.

Oligopolios y cárteles empresariales

¿Qué impacto puede tener la Ley Antimonopolio en Perú, donde los principales sectores económicos ya están controlados por oligopolios?

Colombia tuvo su primera norma contra la concentración empresarial en 1959. En el Perú se está aplicando la Ley de fusiones [Ley N° 31112] recién este 2021. Hemos permitido que se fusionen empresas en los rubros de alimentos, hidrocarburos, cemento, farmacias, cerveza, banca. Se han concentrado también las cadenas de supermercados y de ferretería. La norma llega tarde. Ahora tenemos compañías que tienen un poder monopólico en la región, o que operan como oligopolios dentro del país porque se reparten el mercado entre dos o tres competidores con las mismas características. La industria de la leche es un ejemplo de ello: son oligopolios para la venta al público, pero oligopsonios para los ganaderos que le venden leche cruda, pues estos no tienen muchas otras opciones a quiénes vender sus productos.

¿Cuáles son las consecuencias de esta concentración empresarial?

Primero, precios más altos que impactan en los consumidores. Estas compañías obtienen ganancias que no lograrían en otros países con normas de competencia más firmes. Están extrayendo la riqueza de los bolsillos de los consumidores. Sometiendo a los pequeños productores y la cadena de suministro a pagos retrasados, condicionados o injustos. Los trabajadores se ven afectados. En otros países se ha documentado que quienes comercializan sus productos en cadenas concentradas reciben menos ingresos que aquellos que no. El resultado es mayor desigualdad, pérdida de eficiencia y debilitamiento de incentivos a la innovación. Hay varias consecuencias negativas que trae consigo la concentración excesiva del poder económico. Estos imponen barreras y precios que impiden a otras empresas entrar a competir.

OLIGOPOLIOS. Hasta un máximo de cuatro empresas se distribuyen el mercado en el sector farmacéutico, banca y combustible. En el caso de la cerveza, su venta es casi monopólica.

Composición: OjoPúblico

Los servicios de educación y salud se han sumado a estas reglas del mercado. Este último ha sido más evidente en la pandemia.

El Estado se replegó en su rol rector. Hay servicios básicos que no se deberían mercantilizar ni sujetar a las reglas de mercado. Aquellos que pueden comprar una salud de calidad, lo hacen, y los que no, reciben una salud precaria. En el sector salud existe lo que se conoce como la integración vertical, donde las compañías de seguros y las clínicas son parte del mismo grupo. De igual forma, en el lado educativo tenemos instituciones que reúnen condiciones de calidad, pero también universidades públicas mal financiadas y universidades privadas que estafan a los alumnos.

También nos hemos acostumbrado a ver publicidad sobre sistemas de seguridad, donde aquellos que tienen recursos pueden contratarlo y los que no, están expuestos a que los asalten o roben. Eso no puede ser, los servicios básicos tienen que tener un piso común y a partir de allí añadir características específicas de acuerdo a sus ingresos. En el Perú lo que hemos hecho es mercantilizar los servicios básicos, generando incentivos a la inversión privada con fines de lucro, reduciéndoles la carga impositiva. Todo es un negocio.

¿Las superintendencias que existen en el ámbito educativo y de salud están funcionando como órganos reguladores de la competencia?

En el caso del sector salud tenemos a Susalud [Superintendencia Nacional de Salud], pero no tiene mucha autonomía institucional para tomar decisiones y regular adecuadamente los servicios de salud, e incentivar el surgimiento de clínicas privadas sin fines de lucro. En educación superior, hasta antes de la Sunedu [Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria] no habíamos visto esfuerzos importantes. Hay que impedir que la debiliten. Hay conflictos de intereses que me parecen inaceptables de parte de congresistas directamente vinculados a universidades. Quieren cambiar la legislación para proteger sus bolsillos. Eso me parece indignante. No sé cómo se acepta que en el Perú personas que tienen intereses privados pretendan legislar en estos temas. Abstenerse es un tema elemental de decencia política y ciudadana.

¿Cuál es el rol del Indecopi ante inversionistas que concentran el mercado y se coluden para manipular precios?

Debería existir un factor de reputación en el medio. Algo que los obligue a pensar dos veces antes de concertar precios o repartirse un sector económico, pero si son las únicas empresas que venden papel higiénico u oxígeno medicinal, y no hay sustituto, no queda otra opción que seguir comprándoles. Ellos lo saben. Es en estos casos que se necesita una autoridad que vele por la libre competencia de manera firme, que imponga sanciones capaces de disuadir. Nadie está hablando de multas confiscatorias o de llevar a la quiebra una empresa, pero que esta sepa que si es descubierta en un ilícito le va a costar.

Este año se reveló el cartel de las imprentas, un grupo de empresas que concertaron para repartirse contratos de impresión. Sin embargo, las que se acogieron al Programa de clemencia del Indecopi no pagarán multa. ¿No deja esto una sensación de impunidad?

Ese es un debate muy actual. Este tipo de programas, similar a la colaboración eficaz, lo que hacen es elevar la probabilidad de detección para buscar a alguien de la red que revele lo ocurrido. Con ello se reducen los tiempos y procesos que tardaría una investigación regular, sin la certeza de llegar a probar responsabilidades. Si el beneficio que obtiene la empresa por la infracción es mayor que la multa, seguirá eludiendo. La sanción penal puede ser decisiva, pero si ésta avanza en paralelo al proceso administrativo, los autores sabrán que igual irán a la cárcel y no tendrán incentivos para cooperar. Por eso se debe sopesar los efectos de la aplicación de la clemencia.

FUSIONES. La Ley Antimonopolio empezó a regir en abril de este año y su cumplimiento está a cargo del Indecopi.

Composición: OjoPúblico

Usted también ha analizado el impacto de la concentración en el sector de los medios de comunicación ¿El reciente fallo judicial, en primera instancia, que ordena al Grupo El Comercio anular la compra de Epensa corrige esta afectación?

Es que aquí nuevamente estamos llegando con decisiones tardías. Por un lado tenemos este fallo, que demoró muchos años en llegar a esa instancia; y por otro, el reciente reglamento de la Ley de fusiones [Ley N° 31112] que amplía las facultades del Indecopi para investigar de oficio las operaciones de fusión, pero solo hasta un año después de concluidas. Pensé que cuando se produjo la compra de Epensa por parte de El Comercio se iba a gatillar y acelerar el debate para convencer a los legisladores en aprobar las normas de control o antimonopolio, pero hubo oposición desde el lado político y las empresas. Lo que derramó el vaso fue la fusión de las cadenas de farmacias y aun así se tomaron dos o tres años de debate y quedó vigente recién desde este año. Hoy tenemos mercados mucho más concentrados y, por lo tanto, mayores posibilidades de que se formen cárteles y posiciones de dominio.

Pero el sector de medios de comunicación, además, tiene una referencia expresa en nuestra propia Constitución Política. Allí se indica que no pueden ser objeto de monopolio ni acaparamiento, ni por el sector privado ni por el Estado. Hay que ser muy cuidadosos en este punto. El mercado de los medios no solo es la venta del papel, sino el consumo del contenido, de la publicidad. Si creo que en este caso requiere de una vigilancia muy cercana. 

La sentencia refiere que esta adquisición vulnera los derechos de libertad de expresión e información ¿Qué otras consecuencias tuvo para la sociedad?

Su principal sensibilidad es que debilita el espacio público de deliberación, el cual se enriquece cuando hay aportes de diferentes perspectivas que no estén sujetas  al control corporativo de un solo grupo. La libertad de prensa supone cierta pluralidad de perspectivas. Si una empresa se orienta a comprar a todos sus competidores y a acaparar los medios, tenemos un problema evidente. Cuando un medio empieza a concentrar la propiedad, la sociedad ve la democracia amenazada.

Por eso la Constitución incluye esa prohibición expresa. Entonces, es una amenaza a la democracia. Sus efectos no solo son económicos, en el sentido de encarecer el servicio publicitario, sino que estos medios operan como plataformas que vinculan anunciantes con consumidores, y también a electores con políticos. Cuando se concentra el poder tenemos una amenaza, no solo a la economía sino a la democracia. Cuando se concentra el poder económico se amenaza a la democracia.

EL COMERCIO. El juzgado señala que la compra de Epensa por parte de El Comercio vulneró la Constitución y la Convención Americana.

Foto: Andina.

¿Cómo se relaciona este poder económico con el poder político?

Cuando se concentra el poder económico se eleva su capacidad de influir en el proceso legislativo y político. Uno de los caminos es la negociación de favores a través del financiamiento de campañas electorales, cuando no hay regulaciones ni controles que lo eviten. Otro de los mecanismos es la puerta giratoria: funcionarios, por ejemplo, del Ministerio de Economía culminan sus funciones en el sector público y pasan a trabajar en los directorios de las grandes empresas. Muchos saben que ese es el camino que les tocará recorrer y tomarán decisiones en base a eso. Hace unos años, en el Indecopi, uno de los miembros del Tribunal lo era a su vez del directorio de una gran empresa. Se abstuvo por decencia en la toma de decisiones, pero seguía en el cargo. Esos potenciales conflictos de interés no deberían estar presentes en funcionarios del Indecopi y en todos los que integran los órganos resolutivos. 

Los gremios empresariales tienen cercanía con el poder y mayor facilidad de llevar sus demandas a mesas de discusión legislativas o ejecutivas ¿Cuál es el rol que deberían tener en este contexto mundial en que se discuten las políticas antimonopolio?

Creo que están en una transición, sobre todo los gremios de empresas más grandes que están al tanto de lo que se discute en Europa y EE. UU sobre el rol de las corporaciones. Esto supone poner a las ganancias como un medio, no como un fin. Algunos fondos de inversión en países nórdicos han decidido manejar portafolios de acciones de empresas que se ciñen a ciertos estándares de conducta y ambientales, con una gobernanza corporativa que promueva la participación de trabajadores y proteja a sus accionistas minoritarios. Es decir, abandonar la famosa idea que propuso Milton Friedman en 1971, donde explicaba que la responsabilidad social queda para el ámbito individual y que el único objetivo de las empresas es maximizar sus ganancias. Ahora el debate es si están siendo suficientemente honestas en su conducta.

Pero siguen desviando sus ganancias a paraísos fiscales.

Si quieren actuar de manera responsable deben empezar a pagar todos sus impuestos. Las grandes corporaciones que operan en nuestro país tienen holdings en un paraíso fiscal, hacen ingeniería tributaria y transfieren todo lo que pueden allá para reducir el pago de impuestos acá. En otros países, como Estados Unidos, ya se están discutiendo y acordando reglas para impedir la utilización de paraísos fiscales que erosionan cualquier posibilidad de obtener financiamiento tributario sostenible que sirva para los servicios públicos e infraestructura.

¿Qué espera ahora del rol que tendrá Indecopi en los próximos años?

Uno de los retos es descentralizar la supervisión de la libre competencia. No hay equipos reguladores en regiones, como si allí no hubiera abuso de la posición dominante. Ojalá que esta controversia que se ha generado en relación al Indecopi atraiga la atención en los medios de comunicación y la ciudadanía para que se discutan los problemas de fondo, como lo hemos hecho ahora en esta entrevista. Yo continuaré en el ámbito académico, ahí estoy a tiempo completo.