La lideresa shipibo-konibo Rosilda Gunta Guimaraes fue designada como viceministra de Interculturalidad en noviembre del año pasado. Era la primera vez que una mujer indígena amazónica asumió un alto cargo en el Estado. Su función es implementar las políticas nacionales y sectoriales sobre interculturalidad, pueblos indígenas y población afroperuana. Sin embargo, son pocos los avances que ha podido impulsar desde su nombramiento hace cuatro meses, mientras que la conflictividad social por demandas indígenas pendientes recrudece en algunas regiones del país.

El pasado lunes 21 de marzo, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) se pronunció en contra de la presencia de las Fuerzas Armadas en el Lote 95, ubicado en el distrito de Puinarhua, en Loreto, cuyas actividades han sido paralizadas por las comunidades indígenas como medida para exigir al Ejecutivo cumplir con el plan de cierre de brechas por los más de 50 años de derrames de petróleo en la Amazonía.

OjoPúblico consultó al Viceministerio de Interculturalidad sobre el conflicto en el Lote 95 y pidió una entrevista con Gunta Guimaraes, pero hasta el cierre de esta edición dicha solicitud no fue respondida.

Pero, más allá de un viceministerio a cargo de toda la problemática indígena, se requieren cambios estructurales y sistemáticos para que los pueblos indígenas sean considerados en la política pública, explica Iván Lanegra Quispe, secretario general de la Asociación Civil Transparencia. Según el abogado experto en reforma política, en el Perú se debe implementar un sistema de elección especial que permita al indígena llegar al Congreso de la República y tener mayor participación en otros espacios de gobierno sin la necesidad de depender de los partidos políticos como se hace en Colombia y Bolivia. 

El Ministerio de Cultura (Mincul) es el rector en materia de pueblos indígenas en el Perú desde el 2018, pero no ha logrado la articulación necesaria con otros sectores para atender las demandas indígenas en temas de salud, educación, justicia, economía, entre otros. Lanegra Quispe explica que esto se debe a la ausencia del indígena en la política peruana, ya que se cuenta con pocos funcionarios públicos de orígenes indígenas que puedan trabajar estrategias interculturales adecuadas para cada pueblo. “Las políticas que se elaboran desde Lima con una visión occidental no logran ser aplicadas en el contexto indígena porque desde los escritorios no se entienden la idiosincrasia de los pueblos”. 

Mientras tanto, en el Congreso se discuten leyes forestales, de reforma agrícola y mayores penas para los delitos contra defensores ambientales sin escuchar la voz de las comunidades indígenas por la ausencia de sus representantes. La falta de recursos económicos para desarrollar campañas políticas, la discriminación y las distancia geográficas complican la participación de los indígenas en política a través de los partidos para acceder a estos cargos, indica Lanegra Quispe.

VOZ INDÍGENA. Los pueblos indígenas solicitan tener escaños en el Congreso a través de una elección especial basada en sus tradiciones. 

Foto: Congreso de la República

Frente a la poca atención de la problemática indígena, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) presentó el 17 de marzo su agenda de trabajo al presidente de la República, Pedro Castillo, en la que plantean la creación de un Viceministerio de Pueblos Indígenas adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, su articulación con otros sectores y la modificación de la Ley Orgánica de Elecciones para contar con representantes indígenas en el Congreso de la República.

La propuesta de Aidesep se basa en retomar y mejorar el proyecto de Ley 4542, presentado por las bancadas de Frente Amplio y Nuevo Perú en el 2019. Esta ley planteaba que los pueblos indígenas cuenten con 32 curules de los 130 que existen en el Congreso y sean elegidos en base a sus tradiciones y costumbres en distritos electorales especiales. Sin embargo, el proyecto fue modificado por la Comisión de Constitución y Reglamento para plantear la bicameralidad y en el nuevo texto no se consideró ningún escaño para los pueblos indígenas. 

Jorge Pérez Rubio, presidente de Aidesep, dijo en una reciente conferencia de prensa que no tienen participación directa en las acciones del Ejecutivo ni el Legislativo en temas que les competen. “La creación de distritos electorales especiales está orientado a conseguir que el indígena esté en el Congreso para llevar la voz de los pueblos, es importante que contemos con una bancada que plantee proyectos de ley que hagan respetar nuestras culturas y territorios”, anotó.

Actualmente, para las elecciones generales se instalan 27 jurados electorales: uno por región (23), la provincia constitucional del Callao, Lima Metropolitana, Lima provincias y para peruanos en el extranjero. La propuesta de Aidesep es que se instalen la misma cantidad de circunscripciones electorales que de congresistas. Es decir, si en Perú existen 130 congresistas, deben crearse 130 jurados electorales para que la elección en cada territorio sea de una persona. En el caso de los pueblos indígenas se instalarían jurados electorales especiales. 

Además, la propuesta de Aidesep de tener 32 curules especiales se basa en el número proporcional de 5 ‘972.606 personas que se autoidentificaron como pertenecientes a un pueblo indígena en el Censo Poblacional del 2017. El Congreso se compone de un número de 130 representantes desde las elecciones del 2011, con dos curules especiales para peruanos en el extranjero desde la última elección.

“No hay una fuerza representativa en el Congreso que pueda impulsar esta propuesta, por lo que Aidesep la llevará a sus bases para iniciar con la discusión y llevar el tema a la agenda pública desde la movilización social de los pueblos. Esto podría demorar algunos años hasta concretarse”, reconoció la asesora legal de Aidesep, María Torres. 

AGENDA. El Consejo directivo de Aidesep ha planteado al Ejecutivo trabajar en políticas interculturales que mejoren la salud, educación, economía indígena y participación política de los pueblos. 

Foto: Aidesep

Poca presencia indígena en política 

El líder ticuna Francisco Hernández Cayetano —que representa a 36 comunidades, agrupadas en la Federación de Comunidades Tikuna y Yahuas del Bajo Amazonas (Fecotyba), en la provincia de Ramón Castilla, Loreto— es uno de los principales apus en la zona fronteriza entre Perú, Colombia y Brasil y, como tal, portavoz de los reclamos de estas poblaciones en torno a las brechas en salud y educación que debe atender el Estado. 

Si bien en Loreto vive la mayor cantidad de indígenas peruanos: 1.638 comunidades pertenecientes a 32 pueblos, líderes como Hernández Cayetano deben hacer llegar sus demandas al gobierno a través de Aidesep porque no se sienten escuchados ni por sus autoridades locales ni nacionales. “No me siento representado ni por los congresistas ni por los partidos políticos, la agenda que manejan no es indígena y las políticas que aplican no concuerdan con nuestras formas de vida”, comenta el apu.  

La poca presencia de los indígenas en la política local se evidenció en las elecciones regionales del 2018, donde solo uno de los 17 alcaldes distritales y provinciales que hay en la región Ucayali era indígena, pese a que cuenta con 470 comunidades. Se trata del líder del pueblo shipibo-konibo Silvio Valles Lomas, quien fue elegido alcalde del distrito de Masisea. La autoridad falleció en mayo del 2020 durante la primera ola de la Covid-19 y el cargo es ocupado por Manuel Dreyfus Ríos.

Roger Merino, docente e investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico, explica que la población indígena al no tener representación en los organismos del Estado hace llegar sus demandas por vías no institucionales, como la protesta. Según el reporte de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo del mes de febrero, de los 203 conflictos, el 74,9% involucra a comunidades indígenas. Las regiones con más casos de conflictividad son Loreto (29), Cusco (19) y Áncash (15). “Por razones culturales, históricas y éticas los pueblos deberían tener presencia en el parlamento, ya que las políticas públicas actuales se aprueban e implementan sin su participación”, indica Merino.

APORTE. Los líderes indígenas de Ucayali y Huánuco demandan tener mayor participación en la formulación de las políticas interculturales.

Foto: PCM

Si bien la normativa electoral vigente de las elecciones municipales señala que los partidos políticos deben incluir un 15% de representantes indígenas en sus listas, estos son colocados al final de la plancha. Por ejemplo, aunque en la región Huánuco hay 322 comunidades indígenas, ningún ciudadano indígena ha alcanzado un puesto de alcalde o gobernador regional hasta el momento y solo el Consejo Regional cuenta con dos curules especiales para pueblos indígenas de la Amazonía y Andes.

“La política de cuotas indígenas ha dado algunos frutos en los espacios regionales donde los pueblos indígenas son grupos representativos de la sociedad. No obstante, para muchos sectores han resultado una mera formalidad de los partidos políticos”, señala Elizabeth Salomón, directora ejecutiva del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (Idehpucp), en el estudio ‘Participación política indígena y políticas públicas para pueblos indígenas en América Latina’.

“El sistema a través de organizaciones políticas no ha permitido que los indígenas puedan acceder a puestos de representación porque no son prioridad para los partidos políticos llevar la voz de los pueblos”, señaló Bruce Barnaby Rubio, magíster en políticas públicas. 

En cuanto a las elecciones generales no hay mecanismos de participación indígena específicos, por lo que los indígenas que deseen postular a un cargo legislativo deben sumarse a una agrupación política. Entre el 2001 y el 2016 únicamente siete representantes indígenas han llegado a ser congresistas como Paulina Arpasi (2001-2006), que fue la primera mujer aymara que logró un escaño en el Congreso, y las líderes quechua Hilaria Supa Huamán y María Sumire (2006-2011). Estas tres mujeres denunciaron discriminación por parte de sus colegas durante sus periodos en los cargos. 

Además, según Barnaby Rubio, las brechas sociales no permiten a la población sentirse representada porque su primer obstáculo al participar en el sistema democrático es acceder al voto, ya que las distancias geográficas y la baja economía no les permite llegar a sus lugares de votación. Como sucedió en la primera vuelta de las Elecciones Generales 2012, donde 7.5 millones de electores hábiles no acudieron a sufragar, principalmente de Loreto, Pasco y Amazonas.

Un sistema electoral especial

Hay dos dificultades sustanciales al abordar la participación indígena en la política. En primer lugar, la definición de lo indígena varía en la legislación peruana, lo que no permite tener un concepto unificado. Y, en segundo lugar, el problema de cuantificar su población en el país, explica Elizabeth Salomón, doctora en derecho internacional. 

Según el censo del 2017, el 26% de 29 ‘381.884 personas se consideraban parte de un pueblo indígena. Los quechuas tenían mayor presencia con un 22,3% del total de población censada; mientras los aimara representan el 2,4% y un conjunto de pueblos amazónicos, el 1.0%. Sin embargo, el Ministerio de Cultura estima que solo 2 ‘014.534 de indígenas, que representan al 6,9% de la población, viven en comunidades en la selva o sierra del país.

Esta falta de cuantificación es uno de los primeros retos al proponer el número de curules y distritos distritos electorales especiales para la población indígena, reconoce la asesora legal de la Aidesep, María Torres Sánchez. Según la legislación actual un congresista representa a 150.000 electores. “La organización indígena plantea volver a poner en debate el tema de la representación indígena en el Congreso. Aidesep coordinará con sus bases para luego presentar un proyecto de ley”, comentó.

Otro de los retos es definir el camino para conseguir los escaños políticos. Percy Medina, jefe del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), explicó a OjoPúblico que hay dos opciones. La primera, es que los 32 escaños para indígenas sean restados de los puestos ya asignados para cada región, dependiendo de la cantidad de habitantes indígenas que hay por territorio. “Esta opción afectaría los intereses de los partidos políticos y regiones que no permitirán la reducción de las curules”, sostuvo el experto en política electoral. 

La segunda opción es que se plantee una reforma constitucional para incrementar la cantidad de congresistas y que está consignada en el artículo 90 de la Constitución Política del Perú. Para realizar este cambio se necesitan 87 votos a favor y ser aprobado en dos legislaturas. Sin embargo, para optar por esta opción se necesita el apoyo de las 3/4 partes de los parlamentarios, mientras que para aprobar una ley es necesario el voto de más de la mitad del número legal de congresistas: 66 a favor.

Aidesep también plantea que la elección se dé a través de las organizaciones y no por partidos políticos, respetando las tradiciones de representación de los pueblos indígenas. Por ejemplo, en la sierra las comunidades se reúnen en asambleas para elegir a sus líderes. “Este sistema se utilizaría para la elección de los precandidatos con la presencia de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Cada pueblo tiene una forma de representación, esta se aplicaría de manera diversa para la elección”, señaló María Torres, abogada de Aidesep, la principal organización indígena de la Amazonía.

Para conseguir esta elección especial, las organizaciones indígenas deberán tener una facultad política reconocida por el Estado, pero sin perder el reconocimiento de asociación civil, lo que les permite recibir apoyo de la cooperación internacional para proyectos de inversión en las comunidades. Este cambio permitiría modificar la Ley de Partidos Políticos, que dispone que solo las organizaciones políticas de alcance nacional que son parte del Registro de Organizaciones Políticas pueden participar de los procesos electorales para el Poder Legislativo.

DISPUTA. Las comunidades campesinas de Chumbivilcas, en Cusco, mantienen un conflicto latente desde hace siete años con la minera Las Bambas.

Foto: José Víctor Salcedo / Ojo Público

A la fecha “no existe ningún marco normativo que reconozca y proteja este tipo de organizaciones, por lo que están conformadas por actas de fundación internas. Esto trae consecuencias particulares no solo sobre el ejercicio de sus derechos colectivos, sino que genera consecuencias directas sobre sus opciones de participación política y sobre su relación con los partidos políticos y los órganos públicos de representación”, explica Bruce Barney, docente en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en el artículo "El Congreso de la República y los pueblos indígenas: algunas representaciones sobre su representación".

Actualmente, el Ministerio de Cultura reconoce a siete organizaciones representativas a nivel nacional que constituyen la expresión de la voluntad colectiva de los pueblos. En los Andes se encuentran la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Unión de Comunidades Aymaras (UNCA). En la Amazonía está la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). También hay organizaciones que representan a la mujer indígena, como la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (Onamiap) y la Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (Fenmucarinap).

La propuesta de Aidesep de tener representantes en el Congreso a través de curules especiales para pueblos indígenas es un sistema que ya se ha implementado en otros países de Latinoamérica a través de distritos electorales especiales indígenas. Por ejemplo, en Colombia los pueblos indígenas cuentan con dos curules de los 108 que hay en la Cámara de Senadores. La elección de sus representantes se da a través de una circunscripción especial indígena. En el caso de Bolivia, su constitución permite que los pueblos indígenas presenten a sus candidatos sin la intervención de los partidos políticos. 

Bruce Barney, docente en la PUCP, explica que en el caso de Ecuador, se reforzó con recursos económicos a un partido político con mayor afinidad a los pueblos indígenas para que participaran en las elecciones. “Cada país debe buscar el sistema que le resulte más adecuado e implementarlo en consenso con las organizaciones políticas”, señaló el experto. En tanto, las organizaciones indígenas en Perú se preparan para volver a poner en la agenda pública la representación indígena aunque sin apoyo político en el Congreso.