Actualizado el 04 de octubre del 2021

A cincuenta y dos años de la reforma agraria implementada durante la dictadura militar del expresidente Juan Velasco Alvarado, el gobierno de Pedro Castillo anuncia en el Cusco la denominada segunda reforma agraria. Según los ministros, se trata de un programa que apunta, principalmente, al fortalecimiento de la agricultura familiar, la industrialización de los productos agrarios, el impulso del cooperativismo y la apertura de nuevos mercados para la producción. 

El lanzamiento oficial –que se realizó en la Fortaleza Inca de Sacsayhuaman, en Cusco– ocurre en un contexto de conflictos sociales en las zonas mineras de esta región. Desde hace dos meses persiste un conflicto por las tierras entre 20 comunidades quechuas de Cusco y de Apurímac en las zonas colindantes a las operaciones de Las Bambas, Hudbay y Glencore. Este fin de semana, además, a través de un pronunciamiento, un grupo de estas localidades organizadas en una Asamblea Multicomunal por la Consulta Previa, solicitó cambio del presidente del Consejo de Ministros Guido Bellido. En el comunicado argumentan que este no conoce la agenda indígena y campesina.

A diferencia de la reforma agraria ejecutada durante el régimen de Velasco Alvarado, según el gobierno de Castillo Terrones, no implican expropiaciones. Víctor Raúl Maita Frisancho, ministro de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), explicó que el esfuerzo se centrará en nueve ejes vinculados al fortalecimiento de la agricultura familiar y la asociatividad. 

La autoridad agraria recordó que la primera reforma agraria consideraba tres etapas: entregar las tierras al campesino, capacitarlos y tecnificar el agro. “Pero se frustró la tercera fase. Nosotros queremos retomar ese punto, fortaleciendo la asociatividad, las cooperativas agrarias y la industrialización”, explicó.

La segunda reforma agraria se centra en el fortalecimiento de la agricultura familiar y la asociatividad". 

¿Pero cuánto se ha avanzado hasta ahora? El 22 de setiembre, el Midagri aprobó la Resolución Ministerial 0274-2021, que  crea el “Grupo de trabajo sectorial para el desarrollo del sector agrario y de riego en el marco de la II reforma agraria”. Este equipo formuló el plan de acción y recogió información en varias audiencias en las regiones del Perú para definir políticas nacionales a favor del sector.

Un mes antes el Congreso promulgó dos normas: la Ley que promueve la industrialización del agro y que apunta a la diversificación económica, la reducción de la dependencia de los precios de las materias primas, la mejora de la productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento económico sostenible a largo plazo. Esta medida encarga al Midagri la elaboración del Plan Nacional de Competitividad Agroindustrial (Compeagro) y un mapa de desarrollo económico por regiones para identificar qué tipo de industrialización y diversificación necesita cada localidad del país.

Una segunda ley fue la 31335, cuyo objetivo es el fomento y la promoción de las cooperativas agrarias, ganaderas y forestales. El ministro Víctor Maita –que hasta el cierre de este informe no aceptó entrevistas con OjoPúblico– dijo a la Agencia oficial Andina que con esta norma se reconocerán a 300 nuevas cooperativas, “llegando a 500 en total, que agrupan a 130.000 familias”.

FALENCIAS. Los especialistas advirtieron que la segunda reforma agraria no considera el ordenamiento territorial para evitar conflictos con otras actividades, como las extractivas. 

Foto: OjoPúblico/ Álvaro Franco

Sin embargo, especialistas consultados por OjoPúblico consideran que la segunda reforma agraria no considera dos ejes importantes: el ordenamiento territorial y la agroexportación. El primero se refiere a la necesidad de asegurar el territorio para evitar, en el futuro, conflictos sociales con otras actividades como las extractivas; y el segundo está relacionado con el precario sistema laboral en la agroexportación. 

Para Laureano del Castillo, director ejecutivo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes), así como está planteada la segunda reforma agraria no resuelve todos los problemas del sector agrario. “Hay muchos otros temas irresueltos, vinculados no solo al aumento de la producción, sino también a la transformación de materias primas, comunidades campesinas, acceso al agua, cambio climático, entre otros, que no han sido contemplados”, dijo a OjoPúblico.

Aunque lo más preocupante es la falta de detalles sobre los plazos y los montos de inversión en cada uno de los nueve ejes propuestos, sostuvo José Luis Juárez Castillo, coordinador de proyecto del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (Cipca). “Hay varias cosas que no están claramente definidas por la poca información al respecto. Ojalá se aclare en el lanzamiento o en los próximos días”, indicó. 

El domingo, durante el lanzamiento oficial en Cusco, el presidente Pedro Castillo anunció la creación de un gabinete de Desarrollo Agrario y Rural, que estará presidido por el mandatario y "conformado por los ministerios productivos, de infraestructura y desarrollo social; y contará con la participación de representantes de gobiernos locales y regionales". Dicho grupo de trabajo tendrá como objetivo impulsar políticas en favor de la agricultura. 

Castillo dijo, además, que el gobierno realizará ajustes en la franja de precios "para proteger mejor la producción nacional de la competencia desleal de productos subsidiados importados del extranjero". También anunció un fondo para la mujer rural que trabaja en la agricultura; así como una banca de fomento agrario sobre la base de Agrobanco, la Corporación Financiera de Desarrollo (Cofide) y el Banco de la Nación. 

Horas más tarde, mediante su cuenta de Twitter, el ministro de Economía Pedro Francke respaldó los anuncios de Castillo y precisó que desde el MEF apoyan los cambios para frenar la competencia desleal de alimentos importados, mejorando la franja de precios. Reafirmó que impulsarán un programa de compras públicas estatales por más de S/600 millones anuales durante los próximos tres años. Asimismo, dijo que vienen reactivando el agro con una línea de crédito de S/600 millones vía AgroPerú.   

Reactivar la agricultura a corto plazo

El eje central de la reforma impulsada por el gobierno es la agricultura familiar, una actividad cuya importancia quedó demostrada en la pandemia. Durante esta época, los pequeños agricultores han surtido con diversos productos de la canasta básica a los mercados de las ciudades. 

No obstante, ha sido uno de los sectores más empobrecidos durante la crisis por la Covid-19. Además, el programa estatal destinado a aliviar esa afectación económica (FAE-Agro) solo ha adjudicado el 10% de su presupuesto.  

La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) señala que la agricultura familiar produce más del 80% de los alimentos del mundo. En Perú, según el Censo Nacional Agropecuario del 2012, representa el 97 % de 2,2 millones de unidades agropecuarias y emplea a más de 3 millones (83 %) de los 3,8 millones de trabajadores agrícolas. Debido a su importancia, la FAO aprobó el Decenio Internacional de Agricultura Familiar 2019-2028, que compromete a los estados a desarrollar políticas públicas que la beneficien. 

Al respecto, los especialistas Laureano del Castillo y José Luis Juárez Castillo sostienen, por ejemplo, que en los nueve ejes de la segunda reforma agraria no hay medidas que revaloren el papel de las mujeres rurales y las comunidades quechuas e indígenas en el desarrollo de este tipo de agricultura. Según la FAO, las mujeres son esenciales para esta actividad, porque contribuyen con su trabajo y conocimiento de las prácticas agrícolas y la diversidad biológica.

La agricultura familiar ha sido uno de los sectores más empobrecidos durante la crisis por la Covid-19".

El plan de la segunda reforma agraria considera medidas a corto y mediano plazo, orientadas a generar empleo temporal, reactivar el agro y otorgar créditos a los pequeños agricultores. En esa línea, a fines de setiembre el Midagri inició el mantenimiento de 20.000 kilómetros de canales de regadío, con un presupuesto de S/ 200 millones. Dichos trabajos deberán concluirse en diciembre de este año y generarán 2,5 millones de jornales de trabajo temporal. Asimismo, mejorarán  el suministro de agua en 630 mil hectáreas de campos de cultivo.

Otro de los proyectos es la siembra y cosecha de agua en zonas altoandinas. Se invertirán S/ 69 millones entre setiembre de 2021 y junio de 2022, se crearán 172.600 empleos. También se irrigarán 3.643 hectáreas de la agricultura familiar y se reforestarán 480 hectáreas con especies nativas.

Midagri también financiará la elaboración de planes de negocios para la industrialización de la producción de los pequeños agricultores organizados y las cooperativas agrarias. Para ello destinará S/ 45 millones, entre setiembre de este año y junio de 2022. La meta es lograr la aprobación de 700 planes de negocio de las cadenas productivas agrícola, pecuaria y forestal. Los beneficiados, según el plan, serán 30.000 agricultores que labran 400.000 hectáreas de tierras.

Sin embargo, para el economista y experto en temas agrarios del Centro Bartolomé de Las Casas, Valerio Paucarmaita Tacuri, el presupuesto para el sector agricultura es insuficiente. “Los campesinos dicen que no quieren bonos, sino inversión productiva, que les entreguen  buenas semillas, inviertan en innovación y se acorte la cadena de comercialización. Eso implica que el presupuesto del Midagri, por lo menos, debería triplicarse”, indicó a OjoPúblico.

El investigador Mauricio Espinoza, de Grade, señaló que el presupuesto del sector agricultura debe aumentar".

Entre las medidas para reactivar el agro, el gobierno de Castillo ha anunciado la implementación de un programa de compras públicas de alimentos de la pequeña agricultura. También ha señalado que hará reformas para que Agrobanco incremente su patrimonio en S/ 200 millones, amplíe su cobertura en diferentes zonas del país, aumente la cartera crediticia y recupere las deudas generadas hasta el 2018. Asimismo, se ha deslizado la posibilidad de que el Banco de la Nación otorgue créditos agrarios. Sin embargo, sobre las dos últimas medidas no existen mayores detalles.

Mauricio Espinoza Hermoza,  investigador del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade), sostiene que para concretar los anuncios del gobierno el presupuesto del sector debe aumentar. Según  el Marco Macroeconómico Multianual, el Ejecutivo destinará el próximo año S/ 4.604 millones para el sector agropecuario. Es decir, 10 % ó S/ 435 millones más que el presupuesto de este año. La mayor parte de ese dinero, S/ 3.211 millones, se destinará a inversiones en materia de infraestructura hídrica y desarrollo agropecuario, y solo S/ 253 millones servirán para financiamiento agrario. 

Asimismo, Juárez Castillo, del Cipca, sostuvo que falta mayor claridad sobre el financiamiento de los ejes y el tiempo en el que serán implementados. “[La reforma agraria] Tiene muy buenas intenciones, pero el problema es cómo se operativiza, con qué recursos, en qué tiempo y si este Midagri tiene la capacidad de implementarla”, dijo. 

El experto resaltó otra dificultad: la relación tirante, de incertidumbre y confrontación entre el Ejecutivo y el Congreso, que podría impedir la implementación de esta iniciativa impulsada por el gobierno de Castillo. 

Ejes ausentes en la segunda reforma agraria 

La segunda reforma agraria se centra en la agricultura familiar, pero deja de lado el asunto referido al ordenamiento territorial como instrumento para la ocupación ordenada y el uso sostenible de las tierras. “La lógica del ordenamiento territorial es delimitar qué actividades realizamos y que estas no se contrapongan con actividades extractivas o madereras. También permite definir dónde, cuánto y en qué invertir en un determinado territorio”, señaló el especialista Mauricio Espinoza, de Grade. 

Con él coincidió el economista Valerio Paucarmaita, quien precisó que la planificación territorial asegura también la sostenibilidad de la actividad agrícola. “Deberíamos establecer que hay áreas protegidas. Si tenemos, por ejemplo, una fuente de agua que abastece una zona sería contraproducente que allí se permitan actividades extractivas”, dijo.

Sin embargo, en la propuesta de la segunda reforma agraria no está señalada la elaboración de un instrumento de ordenamiento territorial. “Necesitamos estrategias y una de ellas es el ordenamiento territorial. Lamentablemente, no lo vemos incorporado”, observó Espinoza.

Por su parte, Laureano del Castillo, director ejecutivo de Cepes, indicó que la ausencia de dicho instrumento responde a que el gobierno prefiere evitarlo porque es complejo y demanda un trabajo intersectorial. “Tenemos hace tiempo el planteamiento de ordenamiento territorial y se ha avanzado poco por dos factores. Por un lado, los conflictos vinculados con industrias extractivas, llámese minería o petróleo; y, por otro, la presión de estas empresas y de algunas autoridades que piensan que impulsar el ordenamiento territorial puede constituir un freno a estas actividades [extractivas]”. 

Un segundo tema ausente en el programa de la segunda reforma agraria es la agroexportación".

En cambio, para el especialista José Luis Juárez Castillo, vinculado al ordenamiento territorial también está el eje referido a la industrialización rural. La reciente Ley de industrialización del agro dispone que el Midagri elabore mapas regionales de desarrollo económico. “Se supone que este mapa, si bien no será un ordenamiento territorial propiamente dicho, por lo menos hará una zonificación para saber qué actividades económicas se acomodan mejor a las características de cada región”, apuntó. 

Un segundo tema ausente en el programa de la segunda reforma agraria es la agroexportación, como una actividad donde se contraponen los beneficios tributarios de las empresas exportadoras y los derechos laborales de los trabajadores agrícolas. En diciembre de 2020 una protesta en el norte peruano develó la precariedad laboral en el sector. 

Sobre este punto, Mauricio Espinoza, investigador de Grade, consideró que una reforma de verdad debería incluir este tema y convocar a las empresas agroexportadoras y a los trabajadores para retomar la discusión y alcanzar mejoras. “El aspecto positivo es que por fin se están enfocando en la agricultura familiar, pero también es importante mirar a la agricultura de exportación donde muchas de las condiciones laborales son precarias. Allí se deben establecer ciertos estándares básicos de respeto a los trabajadores”.

El economista Valerio Paucarmaita indicó que es un grave error omitir la problemática de la agroexportación, pues “es un conflicto que podría reactivarse”. En agosto pasado, el ministro Víctor Raúl Maita le dijo a un medio cusqueño que este tema sí iba a ser parte de la segunda reforma agraria. “Ahí se tienen que corregir muchas cosas. Debe regularse muchos aspectos. Si bien se derogó la Ley Chlimper, ahora las demandas de los agricultores siguen siendo las mismas: continúa la explotación y los salarios mínimos. El Midagri y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo están viendo propuestas. No vamos a esperar que exploten las protestas nuevamente”, mencionó aquella vez.